联合国政府间气候变化专门委员会2007年发表的第四份气候变化评估报告指出，气候变暖已经是“毫无争议”的事实。近百年来，随着二氧化碳等温室气体排放量不断增加，大气的温室效应不断增强，造成全球气温升高，其后果是使全球降水量重新分配、冰川和冻土消融、海平面上升等，既危害自然生态系统的平衡，更威胁人类的食物供应和居住环境。近日，记者就如何减少温室气体排放问题采访了财政部中国清洁发展机制基金管理中心副主任陈欢先生。

记者：请您简要介绍一下近年来全球温室气体排放情况。

陈欢：根据政府间气候变化专门委员会第4次评估报告，2004年全球温室气体排放总量为490亿吨二氧化碳当量，比2000年增长9.6%。其中，美国的排放总量为71.3亿吨二氧化碳当量，比2000年（69.8亿吨）增长2.1%。自1990年到2004年，美国温室气体排放总量以平均每年1.1%的速度增加，2004年比1990年增长了16%。欧盟15国2004年的温室气体排放总量为42.3亿吨二氧化碳当量，比2000年（41.3亿吨）增长2.4%，比1990年下降了0.7%，但与2012年比1990年下降8%的目标仍然相去甚远。2004年我国温室气体排放总量约为61亿吨二氧化碳当量（扣除碳汇后的净排放量约为56亿吨二氧化碳当量），其中二氧化碳排放量约为50.7亿吨，位居世界第二。

记者：为减少温室气体排放，国际上有哪些主要应对机制？

陈欢：国际社会应对气候变化的主要机制和基本框架是《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候公约》）及其《京都议定书》。《气候公约》于1994年3月21日生效，最终目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。为此，《气候公约》确立了“共同但有区别的责任”、可持续发展、公平、预防为主、合作应对气候变化等原则，为发达国家和发展中国家规定了不同的义务，以及履行义务的程序和周期。

《气候公约》对国际社会减少温室气体排放的行动只提供了总体目标和指导原则。为在具体时间内实现具体数量的减排，并使发达国家率先承担减排责任和义务，国际社会在1997年通过了《京都议定书》，并于2005年2月16日正式实施。《京都议定书》规定，缔约方中的发达国家应在2008-2012年的第一承诺期内，将二氧化碳等6种温室气体排放总水平在1990年基础上削减5.2%，并分别确定了各国的量化削减幅度。为了减少发达国家履行减、限排温室气体承诺对其经济发展可能带来的负面影响，《京都议定书》规定了三种灵活履约机制，即清洁发展机制（以下简称CDM）、联合履行和排放贸易，其中，排放贸易在发达国家之间进行，联合履行在发达国家和经济转型国家（主要是俄罗斯和东欧一些国家）之间进行，CDM在发达国家与发展中国家之间开展。

记者：我国应对气候变化的主要政策和机制是什么？

陈欢：我国政府高度重视气候变化问题，早在1990年就建立了跨部门的国家气候变化协调机构，2005年颁布了《清洁发展机制项目运行管理办法》，2007年成立了以温家宝总理为组长的国家应对气候变化领导小组，颁布了《中国应对气候变化国家方案》（以下简称《国家方案》），又设立了中国清洁发展机制基金。

《国家方案》是我国第一部关于应对气候变化的全面的政策性文件，也是发展中国家颁布的第一部应对气候变化的国家方案。它回顾了我国气候变化的状况和应对气候变化的不懈努力及取得的显著成效，分析了气候变化对我国的影响与挑战，明确了应对气候变化的指导思想、原则、目标、重点领域的减缓和适应措施，阐明了我国对气候变化若干问题的基本立场及国际合作需求。

中国清洁发展机制基金作为一个应对气候变化的创新资金机制，其宗旨是在国家可持续发展战略的指导下，支持和促进国家应对气候变化工作。基金将依托广泛的国内合作与国际合作开展业务活动，充分发挥资助源、资金合作平台、行动合作平台、信息收集和交流平台的作用。财政部是基金的主管部门，中国清洁发展机制基金管理中心作为财政部的部属机构，是基金的法定管理机构，具体负责基金的收取、筹集、管理和使用。

记者：目前，清洁发展机制合作在我国的发展状况如何？

陈欢：CDM允许《京都议定书》的发达国家缔约方与发展中国家缔约方开展项目级合作，发达国家因此获得合作项目（即CDM项目）产生的合格减排量（即“经核证的减排量”），以此帮助发达国家低成本地履行其在《京都议定书》下的减排、限排承诺，同时，发展中国家可以通过这种合作获得额外的资金和技术，促进可持续发展，并通过帮助发达国家履行减排承诺，为实现《气候公约》的最终目标作出贡献。因此，CDM是一种双赢机制。

我国是世界上CDM项目潜力最大的发展中国家之一。为推动和规范CDM项目工作，我国政府制定了《清洁发展机制项目运行管理办法》，把可再生能源、提高能源效率和回收利用甲烷等确定为开展CDM项目的优先领域。截至2008年2月底，我国政府已经批准了1150个CDM项目，预计年减排量逾2.56亿吨二氧化碳当量，项目类型涉及风电、水电、提高能效、甲烷回收利用、垃圾焚烧发电、消除氧化亚氮气体、造林和再造林等。在这些项目中，截至2008年4月8日，已有177个项目在国际CDM执行理事会注册，占当时全球注册项目总数的17.9%，预计产生9727万吨二氧化碳当量的年减排量，占当时全球注册项目年减排总量的49%。

记者：作为一种在我国启动不久的减排合作途径，清洁发展机制合作在运作中是否存在问题？

陈欢：最大的问题是市场不规范。目前，我国所有的CDM项目都以企业为主体，政府只负责在最后审批时把关，尚未建立起完善的CDM交易管理制度。比如，国家对减排量的最低交易限价现在是每吨10美元，但是，一些企业不了解CDM，以为是天上掉馅饼，可以获得一笔额外收入，因此不顾国家规定贱卖减排量。还有一些企业想从中获得更多收益，就同一减排量与多个买家签订合同等等。此外，企业风险意识不强也是普遍存在的。所有CDM项目合同中都有一些罚则，企业如果没有在一定期限内完成规定的减排量就要交纳罚金。企业在生产过程中可能面临各种风险，如临时断电造成减排数据丢失、设备故障等等，都可能导致无法完成规定的减排量，而一旦违约就要交罚款。不少企业恰恰忽视了这些罚则。还有汇率风险问题，如果以美元交易，在目前美元贬值的情况下，对企业是不利的。

记者：在这种情况下，中国清洁发展机制基金将怎样发挥作用？

陈欢：我们将作为桥梁和平台，组织CDM项目减排量买家和卖家开展合作，降低交易风险，促进实现CDM项目减排量的有序交易。同时，基金还会支持在我国进行CDM项目开发和实施所需要的能力建设和公众意识提高，包括：加强国内管理机构对CDM项目的管理能力；促进国内企业对CDM国际规则的理解和应用；识别并向国际买家推荐我国潜在的CDM项目；提高国内企业参与CDM项目合作的谈判能力；跟踪分析国际碳市场发展，为国内企业开发CDM项目以及未来可能出现的新的合作机遇，提供必要和及时的国际政策指导等等。此外，我们将积极支持和参与气候变化国际合作，引进国外的先进管理观念、技术和实施措施。目前我们已经与欧盟、美国、日本、澳大利亚等国以及世界银行、欧洲投资银行、德国复兴开发银行、日本国际协力银行等金融组织建立了联系。

记者：除了三种灵活履约机制外，近年来，碳税制度引起了越来越广泛的关注。碳税是怎样产生的？实施碳税制度面临哪些问题？

陈欢：碳税与能源税密不可分。能源税/碳税的发展历程基本可以分为增加财政收入支持能源开发和供给、鼓励节能和利用清洁能源、保护环境和气候三个阶段。第三阶段是从上世纪九十年代初北欧国家率先为控制温室气体排放而开征碳税开始的。从环境经济学的角度来看，要节约能源、控制二氧化碳等温室气体排放，主要落脚点就是提高使用和排放成本，实施能源税/碳税政策是可能的主要手段之一。

与命令控制型政策相比，使用能源税/碳税控制二氧化碳等温室气体排放的效果好而且成本低。在产品市场价格不变的情况下，能源税/碳税将刺激和促进企业进行技术改造，优化资源配置，使其产品在市场上仍然具有竞争优势。那些不符合国家能源政策的高排放、技术设备落后的企业，自然会被市场淘汰。实施能源税/碳税政策，不仅保护了环境，同时也达到了优化资源配置的目的，真正实现双赢。但是，也存在一些问题，如难以确定较合适的税率、形成的减排效果不易掌握、短期内对经济的冲击可能较大，而且相应税收的用途也常引起争议。

记者：实行碳税制度的发达国家有哪些经验？

陈欢：经过对碳税政策近20年的探索性实践，发达国家取得了一些有益经验：第一，根据本国国情确定征收对象和税率等。能源价格较低的国家一般主要考虑征收对象的选取，通过利弊分析比较，来确定是对生产（进口）端征税还是对消费端征税，税收带来的增量经济成本是次要问题。能源价格较高的国家主要考虑增量经济成本，从而使能源税/碳税基本不影响经济发展，并在征收对象的承受能力范围内。第二，采用逐步提高税率的实施策略。这样可以避免对经济的剧烈冲击，减少对社会带来的负面影响，以最小的代价获得节能和环境改善的最优效果。第三，力求保持税收的中立性。能源税/碳税收入纳入国家的总税收收入进行再分配，或直接补贴公众，或用于减免传统税收，修正对税收结构的扭曲，实现环境与气候效益和经济效益的“双重红利”。还有一部分税收收入用于资助能源效率的提高和可再生能源的发展。第四，能源税/碳税不可单独实施，应作为能源、环境和气候变化综合政策的一部分。实施中需要跟其他政策相配合，发挥最佳效果。

记者：我国对碳税的研究情况和实施碳税的前景怎样？

陈欢：目前我国还没有实施碳税政策，但是，作为高度重视气候变化的国家，我国已就碳税课征方式、影响、必要性和可行性等问题开展了一些研究。如2002年，中国国家统计局和挪威统计局开展了“征收碳税对中国经济与温室气体排放的影响”联合研究项目。该研究表明，征收碳税将可能对中国经济产生一定的负面影响，但二氧化碳排放量将有所下降。“虽然从长远看，征收碳税的负面影响将会不断弱化，但是对中国这样一个发展中国家，通过征收碳税实施温室气体减排，经济代价十分高昂。”2007年，财政科学研究所完成的一项研究报告中提出了三种环境税可选方案，其中一项是“污染排放税”，其征税原则是“污染者付费”，税基与污染物数量直接相关，依据直接排放的污染物种类，与之相对应地，可以设计碳税、硫税、污水税等。

个人认为，我国应进一步加强对碳税的研究。首先，在大力推进节能减排、保障经济社会又好又快发展的宏观背景下，有必要进一步全面认识碳税对经济发展以及能源安全的有利和不利影响。其次，碳税征收对象、征税额度等具体事项的确定十分复杂，设计不当就可能影响税赋公平。比如，在排放二氧化碳方面，低收入家庭的排放量一般要多于高收入家庭，征收碳税对低收入人群显然是不利的。又如，碳税一般是纳入到已有税种中进行征收，而不作为独立的税种，并且分阶段逐步实施较为妥当，这就要求进一步加强碳税与现行税制的衔接、实施步骤及其影响等方面的研究。因此，我认为在目前不宜急于推出碳税，开征资源税、环境税的效果可能比较好，因为对这些税种的研究、论证及试点工作已经比较成熟，而且有法律依据。同时，这些税种主要向企业征收，为减少生产成本，企业一定会想方设法降低能耗，而节能必定促进减排，两者是正相关的。