近年来，吉林省为促进老工业基地调整改造和振兴，进一步调动各地加快发展、增收节支的积极性，在分税制财政管理体制框架内，先后对省以下财政管理体制进行了几次较大范围的调整完善，并取得了明显成效。

一、调整和完善省对下财政管理体制

1994年分税制改革后，吉林省对下也实行了分税制财政管理体制，较好地调动了市（州）、县（市）政府发展经济、增收节支的积极性，财政收入稳定增长，财政实力不断增强，有力地促进了全省经济和社会各项事业的发展。但随着经济社会的快速发展，财政发展面临着新形势和新任务，省以下财政管理体制存在一些亟需解决的问题。为此，吉林省决定从2004年1月1日起，调整完善省对市（州）财政管理体制。

此次调整的原则概括起来为四个“有利于”：即有利于促进老工业基地的调整改造和振兴；有利于粮食主产区、以煤炭和森工为主的资源型地区和少数民族地区加快发展，促进实施县域突破战略；有利于增强市（州）财政实力，缓解基层财政困难，提高市（州）、县（市）自我保障和发展能力；有利于调动市（州）、县（市）政府增收节支的积极性。

调整的主要内容：一是省与市州共享的城镇土地使用税下放市州，作为市州的固定收入。二是增值税（地方分享25%部分）、营业税（不含金融保险营业税）省与市州的分享比例由6∶4调整为5∶5。三是地方分享的企业所得税收入，全部实行省与市州共享，分享比例为4∶6。四是地方分享的个人所得税收入（含个人储蓄存款利息所得税），省与市州的分享比例由5：5调整为4∶6。五是对人均财力低于全省县（市）级平均水平的粮食主产县（市）、以煤炭和森工为主的资源型县（市）和民族自治县，省的共享收入全部下放县（市）。延边州所属县（市）及民族自治县人均财力水平按全省县（市）级平均水平的120%计算。六是建立增收激励机制。市州上划省的共享收入增量不再实行1∶0.3系数返还，但对市州本级上划省的共享收入，当年增长幅度超出市州本级财政收入增长幅度部分，省财政按超出数额的30%给予返还；对县（市）上划省的共享收入，当年增长幅度超出县（市）财政收入增长幅度部分，省财政按超出数额的40%给予返还。七是建立节支鼓励机制。建立省政府节支奖励资金，对控制和压缩财政供养人员做出显著成绩的市州、县（市）政府给予重奖。八是省级部分专项支出实行绩效奖励办法。对省级专项支出中的支农服务体系建设、农村基础教育、计划生育、政法装备、乡镇卫生院改造、矿产资源补助支出等，除按规定需定向使用部分外，实行绩效奖励办法。九是进一步规范省对市州的转移支付制度，转移支付资金的分配力求公平、公正、合理，转移支付的计算办法力求简化。

总体看，此次体制调整符合财政改革的方向和健全公共财政体制的要求，对老工业基地调整改造和振兴、以煤炭和森工为主的资源型城市和地区发展接续产业、粮食主产区“三农”问题的解决以及县域突破战略实施等，都发挥了积极的促进作用。

二、实行省管县财政管理体制

2005年，为充分调动县（市）的积极性、促进县（市）加快发展，吉林省实施了一系列扩权强县措施，从当年7月1日起，在全省实行省管县的财政管理体制。主要内容是“三个不变”和“十个到县”：“三个不变”，就是市县原既得利益不变、收支范围划分不变、市财政对县（市）财政指导支持和监督的职责不变。“十个到县”，就是省对县（市）的财政收支划分到县、体制补助（上解）基数核定到县、税收返还补助计算到县、专项拨款下达到县、转移支付补助分配到县、各项结算办理到县、预算资金调度到县、财政决算批复到县、政府债务管理到县、财政工作部署到县。

省管县财政体制运行近3年，充分发挥了省级财政的调控作用。吉林省是财政积累能力较弱的农业省份，经济发展水平相对落后，县（市）级财政收支矛盾十分突出，部分县（市）自有财力全部保工资都难以做到。从地级市来看，除少数财力状况相对较好外，多数都比较困难，很难在缓解县（市）财政困难方面发挥应有的作用。实行省管县（市）财政管理体制后，省政府从全局的角度，合理分配财力，统筹考虑和解决县（市）的实际困难和问题，发挥了省财政调节市县财力差异的职能作用，确保了财政困难县（市）过日子的基本需要。同时，实行省管县体制后，在管理层次上省直接对县（市），没有中间环节，提高了工作效率。省对县（市）的补助及资金调度直接下达拨付到县（市），减少了资金滞拨、截留等现象的发生。

三、实行乡镇财政管理方式改革

1986年以后，吉林省全面建立了乡镇财政。乡镇财政的建立，对乡镇政府履行职能，促进农村经济和各项社会事业发展，巩固和加强农村基层政权建设起到了重要作用。但乡镇财政运行中也面临许多矛盾和问题，主要是乡镇财政收入增长较慢，收支矛盾突出；财政供养人员过多，负担沉重；政府债务积累多，财政风险较大。尤其是2004年吉林省全面免征农业税后，乡镇财政收入大幅减少，收入主要依赖上级财政的转移支付补助。加之随着农村中小学教师工资、农村卫生院、乡镇公安派出所、司法所、基层法庭等经费陆续上划县（市）管理，乡镇财政支出范围也明显缩小。为适应免征农业税改革后新形势的需要和巩固农村税费改革成果，促进乡镇政府转变职能，精简压缩乡镇财政供养人员，防范化解乡镇政府债务风险，吉林省从2005年起在全省范围内推行乡镇财政管理方式改革（简称“乡财县管改革”）。截至2007年底，全省40个县（市）全部进行了改革试点，其中22个县（市）的318个乡（镇）进行了县乡联网建设。

吉林省实行乡财县管改革的基本原则是：第一，坚持一级政府一级预算。在确保乡镇作为一级财政的法律地位不变的前提下，积极稳妥的推进乡镇财政管理方式改革。第二，坚持保护和调动乡镇发展经济和增收节支的积极性。第三，坚持“三权”不变。一是乡镇预算管理权不变。县乡财政之间的收入范围和支出责任仍按规范的财政体制划分，乡镇预算、决算草案和本级预算调整方案的编制仍由乡镇政府负责。二是乡镇财政资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有。乡镇政府的各项债权债务仍由乡镇政府享有和承担。三是财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇政府按规定程序审批。第四，坚持区别对待。各县（市）全面实行“乡财县管”有困难的，可以先选择部分乡镇进行试点，然后全面推开；对少数经济较发达、收入规模较大的乡镇，是否实行“乡财县管”，由各县（市）政府结合本地实际情况自行确定，不搞“一刀切”。

改革的主要内容是以乡镇财政为主体，由县（市）财政部门管理并监督乡镇财政收支，实行“预算共编、账户统设、收入统管、支出统拨、工资统发、采购统办”。

预算共编。县（市）统筹提出乡镇财政预算安排指导意见，乡镇政府据此编制本级预算草案，经县（市）财政部门审核后报乡镇人代会批准。年度预算执行中，乡镇政府的预算调整方案报县（市）财政部门审核后按规定程序报批。

账户统设。取消乡镇财政自行开立的所有账户，由县（市）财政在乡镇所在地金融机构为各乡镇统一开设收入待解户、基本支出户和专项支出户三类账户。收入待解户用于核算乡镇征收机构就地缴入县（市）国库的各项收入。基本支出户用于核算乡镇财政的人员及公用等基本支出，并分设工资支出和公用经费支出专账。专项支出账户用于核算单独管理、专款专用的专项支出。

收入统管。乡镇组织的预算内收入就地全额缴入县（市）国库、预算外收入就地全额缴入县（市）财政预算外专户，县（市）财政总会计根据乡镇上缴的收入类别和科目，对预算内外收入分别进行登记核算。

支出统拨。以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，对乡镇人员工资和公用经费，由县（市）财政按批准的预算逐月拨付；对专项支出，根据乡镇申请，经县（市）财政审核批准后及时拨款。

工资统发。对乡镇财政开支的机关事业单位在职人员工资和离退休人员离退休费，由县（市）财政按月将工资和离退休费拨入乡镇财政基本支出账户，委托当地银行或非银行金融机构统一代为发放。

采购统办。凡纳入政府集中采购目录的各项采购支出，由乡镇提出申请，经县（市）政府采购管理机构审核后，交县政府采购中心集中统一办理，采购资金由县（市）财政直接拨付供应商。

经过各级财政和相关部门的共同努力，乡财县管改革取得了较好成效。

一是推进了依法理财，规范了乡镇财政管理，增强了乡镇预算的约束力，严格了财政财务收支审批程序，从源头上杜绝了截留、挪用、坐支等问题的发生，提高了财政资金的使用效益和财政收支的透明度。二是保证了工资的及时足额发放，维护了基层政权的正常运转和稳定，促进了乡镇经济社会发展。三是遏制了乡镇债务的进一步膨胀，加强了乡镇债务的管理，防范和降低了财政风险。四是促进了乡镇政府职能转变，增强了依法行政意识，提高了乡镇政府决策的科学性、合法性，将有限的财力更多的投向公共服务领域，有效遏制了“形象工程”和“政绩工程”。五是进一步规范和细化了县乡各自的事权和财权，并通过向乡镇倾斜财力和实行增收激励政策，调动了乡镇增收节支的积极性。

责任编辑 戴开成