省以下财政体制建设是完善公共财政体系的重要内容。近年来，各地在省以下财政体制建设上进行了积极的探索，为财政体制的进一步完善积累了丰富的实践经验。与此同时，各界对省以下财政体制建设有了较为深入的探讨。省以下财政体制建设的目标应是一种激励相容机制的体制，能够在基本公共服务均等化目标与效率之间实现均衡。

一、省以下财政体制建设简述

1994年分税制的财政管理体制改革规范了中央财政与省级财政之间的财政关系，但没有对省以下财政体制作出统一的规定。各地比照中央与地方的分税制财政体制框架，陆续实行了分税制财政管理体制。与此同时，中央多次下达关于完善省以下财政体制的指导性意见，对省以下财政体制建设起到了积极的推动作用。各地实行的分税制考虑了当地的实际情况，形成了各有特色的省以下财政体制。

1994年之后，各地所形成的省以下财政体制都不同程度出现了财力向省、市（地）两级集中的倾向，县乡财政困难与此不无关系。为了缓解与解决县乡财政困难问题，促进县域经济的发展，近年来，不少省份都在积极探索新的财政体制，例如，省直管县、乡财县管乡用、激励型财政机制等等，以更好地适应现实发展的需要。

从总体上看，分税制是省以下财政体制的共同内容。但是，各地分税制在税种划分、支出责任划分、财政转移支付等方面有一定的差异。而且，各地分税制的实施程度不一。有的省份实施的是较为彻底的分税制，各级财政之间的关系都是通过分税制来加以规范的；有的省份实行分税制仅限于县级以上财政，而在县对乡镇的财政体制选择上采取了两种模式：相对规范的分税制体制与乡财县管乡用模式。

各地注重建立激励机制，形成了各有特色的激励性制度。例如，广东在加大转移支付力度的基础上，制定实施以“确定基数，超增分成，挂钩奖罚，鼓励先进”为主要内容的激励型财政机制，充分调动了各地发展县域经济的积极性。各地省以下财政建设中都注意建立最低财力保障机制，以解决基层财政问题，促进基本公共服务的提供。各地在转移支付上，都注意向老、少、边等财政困难地区倾斜。

目前，在分税制框架下，各地省以下财政体制分别实行了省直管县财政体制和省管市、市管县财政体制。

二、省以下财政体制建设：两种体制的比较

我国有中央、省、市、县、乡五级政府，相应地形成五级财政，省以下财政体制包括了其中的四级财政。在一般情况下，市级财政对省级负责，县级财政对市级负责，乡级财政对县级负责。省管市、市管县财政体制是一种传统的体制。省直管县是在新形势下，对省以下财政建设的新的探索，截至目前已有24个省份实行或者开始试点。

（一）省管市、市管县财政体制。省管市、市管县财政体制自上世纪80年代以来就在全国许多省份实行。分税制改革之后，这种财政体制具有了新的内涵。其主要内容：一是省首先与市划分事权，明确省级与市级的支出责任，划分省与地市的收入，确定省对市的税收返还；省对下专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等由省直接对地市。二是县（市）级财政由市级直接管理。在省对市财政体制框架下，市级合理确定对县（市）的财政体制，划分市与县（市）事权和支出责任，明确各自的收入范围。市级财政负责办理对县（市）的转移支付、专项拨款、结算补助和预算资金调度事宜。

近年来，部分实行“市管县”的省（区），省财政下达各类转移支付补助时，也采取了对县算账、对县补助的办法，在一定意义上也是“省管县”的一种方式。

（二）省直管县财政体制。省直管县，是指省级财政直接管理地（市）级和县（市）级财政。地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度、债务偿还等方面，都由省级财政直接对地（市）和县（市）级财政。省直管县，是在现行行政管理体制框架下进行的。大部分地方并没有完全切断地市级财政与县级财政的关系，省里一般要求地市继续加大对县级的扶持，处理好地市级财政与县级财政的关系。

从管理方式上看，省直管县财政体制主要有三种类型：一是行政管理型。北京、天津、上海、重庆四个直辖市和海南省的行政管理体制是省直接管理县，财政体制也是省直管县。二是全面管理型。预算管理体制、省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度、债务偿还等，均实行省对县直接管理。浙江、湖北、安徽、吉林等省是这种类型的代表。三是补助管理型。以山西、辽宁、河南等省为代表，主要是对转移支付等补助资金的分配和调度实行省直接管理县，县级财政体制仍然由市级政府确定。除上述明确实行了省直管县的地区以外，其他地区当中，也有相当部分在核定转移支付等补助资金时直接计算到县。

另外，还有一种介于省管市、市管县体制与省直管县财政体制之间的体制。广东为帮助县（市）解决乡镇财政困难问题，规定市不能调整财政体制或从体制外向县（市）另行集中财力，但市本级可以采取措施支持县。这种体制有利于形成市对县的帮助责任，形成省市共同帮助县解决困难的财政机制。

（三）两种体制的比较。省管市、市管县财政体制实施的初衷是促进城市经济的发展，从现实来看，城市经济发展的目标未能全部实现。市级财力强大的发达地区，能够在一定程度上促进城市经济的发展，但所带动的往往是郊区、周边地区以及开发区经济的发展。市级财力较弱的地区，不仅难以在城市化过程中发挥带动作用，反而要从县级财政集中财力，县域经济发展因而大受影响。市管县财政体制与行政管理体制一致，便于协调。市管县体制下，市的管理半径较小，所管辖的县数量较少，便于管理。

省直管县体制可以避免市级财政集中县级财力的弊端。省直管县体制的实质是县级财政扩权。无论是强县扩权，还是弱县扩权，对县域经济的发展都是有利的。对弱县穷县实行省直管，省级财政可以发挥省内的财政调控能力，缩小省内的财力差距，促进县域经济的发展；可以减少市管县体制下县级财力可能被市级财政集中的风险，减少市级财政对县级财政支持力度不够的风险。对强县富县实行省直管，当地经济社会发展的财力保障容易得到满足。当然，从根本上说，县域经济发展在很大程度上是由政府与市场的界限是否合理所决定的。财政体制建设只是政府内部的调整，不涉及政府与市场的界限调整，最多只能给县域经济的发展创造一个良好的外部环境。只有在尊重市场前提下的省直管县，才有可能取得县域经济发展的预期目标。

多数省份在推行省直管县体制中采取了保证市级既得利益的做法，但是，省直管县体制与当前的行政管理体制不一致，县级财政同时面对市级财政和省级财政的局面在许多地方还不能得到根本扭转。

三、关于省以下财政体制建设的不同观点

当前，对于省以下财政体制建设，主要观点有：

（一）减少财政级次。这种观点主张省以下财政体制建设的方向是撤销乡镇财政和地市级财政。其理由主要是有限的税种与过多的财政级次之间存在矛盾，分税制难以有效推行。过多的财政级次，财力层层集中的结果导致了基层财政的困难。为了缓解基层财政困难，解决基层财政问题，应该减少财政级次，实行省直管县和乡财县管，逐步过渡到省—县两级财政体制。财政级次的减少有利于财政管理的进行，还可以从扁平化管理理论上得到支持。这种观点已经是当前省以下财政体制建设中较为流行的观点。

（二）财政体制建设应该因地制宜，不应拘泥于某一个模式。这种观点认为，是省直管县，还是市管县，应该结合地方实际，进行选择；省以下财政体制建设是一个公共选择的过程，体制建设的目标是要有效地提供地方性公共产品和公共服务，只要有利于该目标实现的体制都是可供选择的体制；取消乡镇财政，不利于乡村公共产品和公共服务的提供。乡镇财政实力各不相同，发达地区乡镇财政财力规模远远超过了落后地区，所承担的职责和一般农业县的乡镇不能相提并论。这些地区的乡镇财政无论如何都应该以特定的形式存在下去。如果撤销乡镇财政，那么这些乡镇财政至少应上升为县级财政。乡镇财政应该在分类的基础之上进行改革。强镇扩权，让其拥有类似县一样的权限。另外，我国尚未完成工业化进程，大量人口仍然居住在农村，很难想象，没有直接与之对应的政府提供公共产品和公共服务。从乡镇人口规模、地域面积、信息化程度等多种因素考虑，乡镇财政不应该只是简单的取消问题，而应该更多地从公共产品和公共服务效率提高的角度，探讨其走向问题。公共选择理论为这种观点提供了理论支持。

（三）跳出财政级次的束缚，建立与我国现实相适应的辖区财政。这种观点认为，现行分税制体制仍是以本级财政利益为中心，以本级预算为目标，高度重视本级财源的体制，这样的体制导致发展方式转变困难，导致资源、环境和生态压力加大，也导致基层财政困难。辖区财政要求除了考虑本级财政利益之外，还要考虑所辖区域下级财政的利益。从某种意义上说，当前省以下财政体制建设中的省直管县体制与乡财县管乡用的实践，都体现了辖区财政建设的思路。的确，过分强调本级财政利益，不利于省以下财政体制建设。但是，这种观点难以解决不同级别政府的财政激励问题。由于上级财政要为下级财政负责，下级财政容易因此推卸责任。分级财政的本来意义就是可以充分发挥各级财政的积极性，现实中所出现的问题应该通过进一步规范分税制来加以解决。

四、省以下财政体制建设需要注意的问题

（一）按照财力、财权与事权相匹配的原则，进一步规范省以下分税制财政体制。分税制改革以来，省以下财政体制建设基本上是在财权与事权相匹配的原则下进行的。近年来，这种原则逐渐地为财力与事权的相匹配所取代。的确，财权不意味着财力，要求财权与事权的匹配，其结果可能地方政府没有充分的财力来承担体制所赋予的事权。财力与事权匹配原则的提出，是地方财政建设的一大进步。但是，财力有实际财力与潜在财力之分。实际财力是财政制度实际运作的结果，地方财政自身所筹集的收入、从上级所获得的转移支付以及各种补助收入都构成了地方的可支配财力。潜在财力转化为实际财力的程度，取决于财政努力程度。与事权相匹配的应该是潜在财力。但是，潜在能力的发现往往存在信息不对称问题，上级财政很难充分地了解下级财政的潜在财力。事实上，财权与事权相匹配原则，更多考虑了不同级别政府之间的信息不对称问题，具有更强的激励。所以，在现实中，应结合主体功能区建设，在财力、财权与事权相匹配原则下，进一步规范分税制。

（二）进行行政区划调整和行政管理体制改革，为省以下财政体制建设提供强有力的支持。无论是省管市、市管县财政体制，还是省直管县财政体制，都没有涉及行政区划的调整和行政管理体制改革。省级行政区划的形成有其历史原因。最初为适应军事需要而设立的行省虽然几经演变，但是省规模过大，难以适应现代经济和社会发展要求的问题仍然没有得到解决。现在，已经具备条件根据经济社会发展的需要，适当调整行政区域，方向是缩小省级政府的管辖范围。过多层级的行政管理体制影响了管理效率的发挥。行政管理体制改革的目标应该是实现地市级政府的转型，让县级政府拥有和当前的地市级政府一样的权限。乡镇一级政府应根据当地经济社会发展的需要，因地制宜，或撤并，或升格。只有在行政区划调整和行政管理体制改革之后，致力于省一县两级财政体制框架构建的省以下财政体制建设才有充分的条件。

（三）财政激励机制的重点应是有效提供地方性公共产品和公共服务。省以下财政体制建设中很重要的一环是各地所建立的财政激励机制。现实中，多数地方都采取了与地方财政收入增长有关的激励机制，或直接将转移支付与财政收入增长挂钩，或将财政收支平衡与转移支付挂钩。这种做法虽有利于发挥地方增收的潜力，为公共产品和公共服务提供财力保障，但事实上，财政收入不可能无限增长。而且，地方政府是因为要提供地方性公共产品和公共服务而存在的，不应该一味地追求财政收入的增长。值得注意的是地方性公共产品和公共服务提供的质量问题。例如，同样是提供九年义务教育，经济发达地区与落后地区在数量上没有什么差别，但是，“九年”背后的质量则可能是天壤之别。义务教育提供所需的硬件（校舍建设、教学设施等）和软件建设（教师素质等），发达地区远远超过了落后地区。基础设施建设也是如此。在财力约束下，人民如何才能享受到质量尽可能高的公共产品和公共服务，这是财政激励机制设计的重点。

责任编辑 方震海