新西兰属于君主立宪制国家，有着发达的经济和以英国国会制度为基础的政府结构。长期以来，新西兰地方政府坚持“非负债经营”的理财理念，地方政府债务规模相对较小、资产负债率低、地方财政运行情况良好。从目前到2012—2013财年，地方政府债务总额预期增加60%，达到48亿新元。但地区之间情况不一，有22个地方政府债务水平保持不变或有所下降，没有长期负债的地方政府将由目前的6个增加到8个。

制度约束模式下的内、外债管理

新西兰地方政府在财政上具有高度独立性，不受中央政府过多的行政约束。地方政府举债行为主要基于法律法规的约束以及市场秩序的调节。是否举债、举债额度如何在很大程度上受制于相关法律规定、自身资金需求状况以及金融市场运作情况。《1956年地方政府债务法案》明确规定地方债务的举债主体为市和自治市议会、乡议会、镇议会等。地方政府举债权由《地方政府法》授予，该法案明确规定，地方政府必须根据本级政府的长期或年度计划确定其债务规模。新西兰地方政府的内、外债管理属于典型的制度约束模式。多次修订的《1956年地方政府债务法案》对新西兰地方政府的举债方式和债务资金用途进行了详细的规定和说明。

地方政府采用发行债券的方式举借债务。每一笔特别用途的债务都需发行（或部分发行）单支或多支债券。而其借款则主要用于支付旧资产的升级换代以及新资产的建设和购买。法规严禁地方政府出于收入目的，向银行或个人以透支方式举债，但在某些紧急状况下允许有特例。如出现国家紧急状态、民防急状态、洪水、暴风、山崩、地震、火灾等时，地方政府当年支出超过预计，可在当年或下一财政年度，以透支方式向银行借债。但须得到地方政府债务委员会批准，举债数额也必须基于未来收入预期确定。

稳定高效的风险管理框架

新西兰地方政府债务控制的目标是管理其借款和现金资产，使政府债务组合和其他金融资产的收益最大化，并将政府总成本与债务风险控制在一定限度内。为了有效应对地方政府债务风险，新西兰逐步形成了以预算管理、规模控制、利率风险控制、流动性限定、信用评级、透明度要求、或有负债管理以及纠错与问责为主要内容的风险管理框架。

一是预算管理。新西兰对其地方政府债务实行严格的预算管理，地方政府借款遵循《2002年地方政府法案》的相关规定，合理确定借款规模、编制债务预算，任何追加借款必须经政府与议会双方商讨决定，并在政府工作报告中反映新增借款对总债务余额的影响。如惠灵顿市政府将其债务按照期限（通常为12个月）严格划分为短期和长期债务，政府的借款计划需由市议会讨论通过，反映在其年度或长期计划中，并通过监督等方式将信用风险最小化。

二是规模控制。地方政府举债规模不当是形成地方政府债务风险的一大因素。新西兰对其地方政府债务的总量控制主要考虑以下三类指标：第一是债务率（债务余额/财政收入）不得超过150%，以加强对债务总量的控制，其反映的是地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需要的能力。第二是利息支出率，反映地方政府当期财政收入或税收收入偿付债务利息的能力。该指标在运用时采用两个口径，利息支出率I（净利息支出/财政收入）要小于15%；利息支出率Ⅱ（净利息支出/地方税收收入）要小于20%。前两类指标将地方政府举债需求同其偿还能力挂钩，可有效遏制其扩大债务规模的冲动。第三是资产负债率（债务余额/总资产）不得超过10%，该指标可用于全面衡量地方政府资产负债情况及总体风险。地方政府通过估算与其总资产水平相对应的借款水平决定其借款规模。此外，新西兰还通过利率风险规避、流动性风险控制、信用风险规避等方法对债务风险进行控制。

三是利率风险控制。浮动利率借款使政府现金流暴露在利率风险之下，从而增加了地方政府发债风险。新西兰政府对此进行了多种有益的探索，其中较具代表性的有惠灵顿市的做法。其运用浮动利率与固定利率的利率互换合约，把浮动利率借款转化为固定利率借款来管理浮动利率风险。该市规定，任何时刻固定利率债务比例必须满足存续期限度的相关要求。

四是流动性限定。为减少政府债务的流动性风险，避免债务到期日的集中化，新西兰地方政府把借款资源维持在未来12个月预计最高借款规模的110%以内。当政府为偿还借款而持有特定资金时，对应投资的存续期就不能超过借款偿还的期限。为避免过度暴露在流动性风险下，新西兰地方政府专门设定了债务的存续期限制。

五是信用评级。地方政府的信用等级是其举借债务的重要依据。地方政府需要聘请一家独立的信用评级机构来承担信用评级工作，而该机构至少每三年对地方政府进行一次全面的信用评级。其间，如果信用机构确认政府财政状况或资产负债表发生了重大变化，也需要对地方政府进行全面的评级。全面信用评级工作必须由独立实体来承担。如果地方政府具备较为良好的政府资产负债情况和较低的债务水平，并保持足够的储备来应对未来的偿债压力，就可获得较高的信用等级，在重大工程项目融资时就能获得强大的信用保证。

六是透明度要求。新西兰建立了较为完整的地方政府债务报告制度，其中，政府预算平衡表、政府综合财务报表（包括资产负债表、利润表和现金流量表）、年度计划报告、财政状况报告及融资效果报告都从不同角度反映地方政府债务情况，有效地保证了举债的透明度。新西兰地方政府债务在政府财政状况报告中的债务项目包括：应付账款、地方政府借款、对政府养老基金的支付等。其中，现金赤字是反映新西兰地方政府债务的主要指标，这一指标会在上述几个报告中得到详细报告和说明。

七是或有负债管理。新西兰对政府债务风险管理的一个重要特色是建立了一套政府或有债务核算和报告体系，是目前世界上做到这一点的少数几个国家之一。新西兰的年度财政报告建立在权责发生制基础之上。财政报告中的或有债务报告明确区分可计量和不可计量的部分，这些或有负债的覆盖范围包括新西兰储备银行、国有企业以及中央政府机构，并且说明了或有债务的总规模和探讨其发生的概率。与此同时，还用分立的财务报告分别显示每个部门和机构的详细或有债务。报告中所包含的主要或有负债项目解释主要包括了四项内容：担保和赔偿，即中央政府为地方政府或企业在国内外借款提供的担保；来自私人公司和个人的有关财产坏损或价值损失的索赔要求；政府提供的存款保险。未缴资本，即政府对国际金融机构的未缴认购股款。诉讼程序和纠纷，即政府机构和国有企业由于在诉讼判决中败诉而可能被要求支付的利息和本金。其他可量化的或有负债，即与政府机构补助和赔偿的履约条件有关的或有负债；公民由于人身伤害向政府要求的索赔；政府向国际金融机构签发的应付票据以及向国有企业要求的其他索赔。此外，中央政府还必须提供其他无法量化的或有负债的详细资料。新西兰通过对或有负债的报告，弥补了通过政府会计只能反映地方财政现金流量和直接债务的不完整性，为全面监控地方财政风险提供了有效的制度保证和技术操作手段。

八是纠错与问责。新西兰根据地方政府违约的情况不同，问责机制也会有所差异。一旦地方政府无法全额和持续支付特别债券的本金或利息，那么违约的地方政府将向债券或股票持有人额外支付违约金额的5%作为赔偿金。一旦地方政府连续28日无法全额和持续支付偿债基金的分期偿债额，地方债务委员会将向地方政府追索债务或提请高等法院指派一名财务委托管理人追索债务。而财务委托管理人除了可接管地方政府的收费、租金和其他收入等所有相关资金；接管地方政府所有财产及其处置、抵押变现外，还享有出售财产的权利。

责任编辑 周多多