当前，地方政府债务风险已经成为政府债务风险的重要组成部分。我国地方政府债务风险的产生，究其原因是地方政府在债务风险的管理和控制中存在着许多不容忽视的问题，亟需建立一套科学有效的风险预警评价指标体系。

（一）地方政府财力与事权间不对称。由于政府与市场以及中央与地方政府之间的事权划分不清晰，地方政府管理的事务过多，所需财政支出庞大，而有限的地方财力难以满足其需要，迫使地方政府通过各种隐性方式举债来解决财政困难。在缺乏偿债机制和债务管理制度的情况下，地方政府通过各种非正规渠道直接或间接地举债，积累了沉重的债务负担与还本付息压力。

（二）地方政府债务融资责任主体不明晰。目前，地方政府债务基本处于多头融资、多头管理、各自为政的状态，债务资金使用和偿还缺乏统一机制。大量的地方政府债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，其中多数具有地方政府提供的担保，是地方政府的隐性债务。这些债务长期游离于地方人大的监督管理之外，致使债务融资总量难以把握。债务管理体制分散，难以有效的进行债务风险量化管理，存在偿债责任不明的弊端，提高了风险强度。

（三）地方政府债务缺乏整体规划和管理。目前，由于缺少统一的债务管理机构，使地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划和项目认证，特别是仍有相当多的政府债务融资项目是竞争性领域的低水平重复建设。各级地方政府没有一个能够及时、准确地掌握政府债务风险动态情况的部门，财政部门只是负责对以政府名义借入的债务进行管理，对其他部门的债务难以掌握，对各类隐性债务难以监控。由于地方政府的债务分别由不同的政府部门分管，各部门的权责利没有明确，且缺少沟通和信息交换，致使债务资金的使用缺少应有的监督，债务的到期偿还缺乏统一管理。

（四）缺乏有效的债务风险预警和监控机制。某些地方政府的领导为求政绩，往往从近期利益出发，不考虑自身财政状况和债务偿还能力，盲目举债上项目，超前负债搞建设，致使债务规模不断膨胀，超出地方偿债能力形成债务风险。当前地方政府举债已处于失控半失控的状态，缺乏有效的债务资金监管系统，缺乏灵敏有效地反映和控制债务风险的预算约束机制。

因此，必须建立一套科学合理的债务风险指标体系，才能更加有效地预防和化解债务风险。

（一）测定风险指标。依据风险指标选取原则，结合省本级和各地市债务风险构成状况，可以选择能较好地反映省本级财政的收入风险、支出风险、赤字风险和债务风险的一系列指标。其中，体制优惠收入比率、刚性支出收入比、财政支出补偿系数反映了财政的收入风险和支出风险，赤字率或财政收入缺口率反映了财政的赤字风险，债务依存度、财政收入偿债率、负债资产比、债务负担率等反映了财政的债务风险。

（二）风险指标区间设定。风险指标确定后，要对每一个指标确定不同风险状态的临界值。要根据历史上经济变动或经济循环的情形，各变量在经济活动中的作用与性质，以及各个时期政府所采取的宏观调控政策和经济发展目标等情况来综合考虑，可与其他省本级进行比较，尤其同类型省本级的相关指标进行比较。根据风险上升趋势可将指标的风险区间（临界值区间）分为无风险、中等风险和高风险三个区间。其中，无风险区间表示财政运行处于安全状态；中等风险区间表示财政运行已存在一定的风险，但还没有超越一定的警戒线；高风险区间表示财政运行面临严重的风险，可能爆发财政危机。据此，各指标风险区间设定的依据如下：

1.刚性支出收入比。这一指标反映了财政收入对刚性支出的满足程度。如果该指标大于1，说明本期财政可支配财力不能保证财政的“刚性”支出，出现了严重的财政风险；如果该指标小于0.5，则说明财政可支配财力的一半就可以满足刚性财政支出。由于常见的情况下刚性财政支出占财政总支出的比重大于50%，所以，50%以下为该指标的无风险区间，50%—100%为中等风险区间，超过100%即为高风险区间。

2.财政支出补偿系数。地方政府的财政支出补偿系数的风险区间目前尚没有公认的标准，所以借鉴国家财政支出补偿系数的情况。根据对国家财政风险系统的研究结果，财政支出补偿系数大于95%才是安全的，小于60%则是非常危险的。所以，财政支出补偿系数指标的无风险区间应大于95%，中等风险区间为60%—95%，低于60%即为高风险区间。

3.财政收入偿债率。国际经验表明，国债偿债率一般应控制在10%。国家财政风险系统中，国债偿债率的无风险区间是小于15%，高风险区间是大于30%。鉴于此，财政收入偿债率的无风险区间可确定为15%以下，中等风险区间为15%—30%，超过30%即为高风险区间。

4.赤字率。相关研究认为赤字率用欧元体系警戒线的3%作为参照系进行控制，最高不要超过5%。在国外财政学者的研究中，认为财政赤字率的临界值为2%。因此，建议将预算内赤字控制在3%以内。由于省本级或各地市财政的收支规模只是全省财政收支总规模的某个比例，所以，省本级的财政赤字的警戒线应该在3%以内，可以将赤字率的无风险区间确定为小于1%，中等风险区间在1%—3%之间，高风险区间大于3%。

5.债务依存度。我国目前还不允许地方政府举债，所以这一指标的风险区间也只能借鉴国家预算法的相关规定。另外，目前国际上公认的一个地区的财政债务依存度安全线为20%，债务依存度指标旨在反映财政本身的承受能力，反映财政本身的风险状况。综合上述情况，建议债务依存度指标的无风险区间确定为20%以下，中等风险区间确定为20%—45%，超过45%即为高风险区间。

6.体制优惠收入比率。从最基本考虑，政府不含体制性优惠收入的财政收入应满足政府的不可控支出，由于常见的情况下刚性财政支出占财政总支出的比重大于50%，所以保守的估计是该比例最高不能大于40%。同时，可控支出至少应该有50%来自非体制优惠收入，这样财政正常运行才有保障。所以，该指标的无风险区间可确定为20%以下，中等风险区间可确定为20%—40%，超过40%即为高风险区间。

7.负债资产比。考虑到政府拥有的偿债资产的流动性往往较差，所以为慎重起见，应考虑资产变现价值的损失。鉴于当前政府采用资产向银行抵押贷款的垫头比例为30%，所以可将该指标的安全线定为小于70%；至于负债比率多大会导致财政危机并无公认的标准，可以借鉴企业的资产负债率标准（一般不超过60%）按照资产负债比的高限确定为150%。所以，该指标的无风险区间可确定为70%以下，中等风险区间可确定为70%—150%，超过150%即为高风险区间。

8.债务负担率。根据国际经验，发达国家一般将国债负担率控制在45%左右的水平，而一般国家控制在60%以内，但是发达国家财政收入占GDP的比重一般都在30%至40%之间。考虑到省本级财政预算收入占GDP的实际情况，建议省本级债务负担率指标的无风险区间确定为12%以下，中等风险区间确定为12%—25%，超过25%即为高风险区间。

在地方政府债务风险的评价中，应注意根据各地宏观经济目标不同，在实际的运行之中，政府债务风险的指标体系也进行相应的修正，以使债务风险评价结果更加符合债务运行的实际状态，提高债务风险预测的可信度。

责任编辑 常嘉