职务消费管理是公共管理和党风廉政建设中的一个难点，已成为当前社会反映强烈的热点问题。规范职务消费是节约行政成本、提高行政效率的重要途径，是建设节约型政府的重要内容，也是改善政府部门形象和从源头上预防和治理腐败的重要措施。温家宝总理在2007年的政府工作报告中特别提到要重点整治一些机关和事业单位的铺张浪费问题。加强职务消费的规范化管理已引起领导层的高度重视。

一、职务消费领域及其管理存在的主要问题

总体来说，目前职务消费管理存在着制度激励约束不足、标准控制不易、运行过程失范、监督约束较差等问题。日愈庞大的职务消费开支已成为各级财政的沉重负担，一些超标准、非规范的职务消费还助长了不正之风，成为腐败的温床，为世人所诟病。2007年，中国青年报一项读者调查（3602人参与）显示，90.3%的人认为政府的浪费现象很严重。

近年来，职务消费领域存在着以下主要问题：

一是消费范围扩大化。真正意义上的职务消费应为具有行政职务的公职人员（通常是各级领导干部）为履行其职责而发生的消费性支出。但当前的现实是职务消费的范围不断泛化、消费目的模糊化，一些部门和单位的“职务消费”名目越来越多，公务名义之下的活动范围越来越广，参与的官员数目不断扩大，官员周围的朋友、亲属及行政之外的若干种关系也参与其中，出现了搭车消费的现象。

二是消费隐性化。为了便利各种不合规、不合理的职务消费，惯用的手段包括调剂、挪用相关经费，通过预算外资金渠道列支，或者向权力辐射范围内的下级部门和单位转移，向企业转嫁。坊间甚至流传“吃完招待费，吃机动资金；吃完一般预算资金，吃专项资金；等一切都吃完了，就吃企业”的说法，不仅加重了社会负担，也扰乱了企业成本核算体系，给社会经济秩序带来混乱因素。

三是消费奢华化。消费内容不断扩大，变相提高标准，公务招待讲排场、比阔气，挥霍浪费，一级效仿一级，相互攀比成风。不仅严重背离了节约型政府建设的基本方向，也极大地损害了党和政府在人民群众中的形象。

四是消费私利化。在报销制下，一些公职人员千方百计钻发票使用管理上的漏洞，通过以少报多、重复报销、虚开发票甚至购买假发票等行为来假公济私，中饱私囊，致使一些国家资金流入个人腰包。

二、规范职务消费管理存在的主要困难

我国职务消费领域存在问题由来已久，也一直在寻觅医治良方，但现有的一些制度和规定往往效果不佳。

——实报实销制极大地刺激了职务消费中的挥霍浪费和不计成本，有的甚至通过发票舞弊吞噬公共资财。

——职务消费货币化是激励再造的一种形式，但面临着新的问题。如为节约履职成本而“不作为”或“低标准作为”，影响公共服务的质量；可能会诱发某些公职人员利用手中所掌握的职权或行政影响力，向权力辐射区转嫁费用负担。另外，职务消费是以职务行为必要的发生成本为基础的，不应属于职级激励的范畴。但很多地方的职务消费货币化改革变相地与职级待遇挂钩，这样的改革不科学也不严肃。

——“公务卡”只是一种结算方式的创新，不能从制度上解决问题。持公务卡消费，因为卡上清楚地记录了消费时间、地点、金额等信息，确实增强了公务支出的“透明度”，有利于财政的监控，对堵塞财务漏洞会起到一定作用。但是刷卡消费也只是为公务消费中可能出现的腐败行为设置了一个障碍，并不能从制度上解决问题。

——“定点消费”更是一种权宜之计，客观上还会带来一系列弊端。例如，形成了事实上的经营垄断，对其他经营主体来说是一种政策性歧视，不利于市场公平竞争，同时容易诱发买卖双方私下交易或者“串谋”抬高费用，滋生“定点”腐败。

导致上述结果主要是存在着以下困难：

一是消费范围和消费标准缺乏科学限定，个人消费与职务职责费支出混在一起，一般性公务支出（如差旅）与职务消费混在一起，未能准确把握职务消费的特性，致使有关制度和规定常常是一刀切，容易造成管理上““一锅粥”。当职务消费支出项目和执行条件千差万别时，政府对职务消费真实需求的测算很难做到微观、细致，尤其随价格等因素而调整的机制僵化。我国在改革过程中虽也制订了一些“标准”（如“四菜一汤”），但这些标准要么设定不科学，要么过于粗略，不具可操作性，因此，实际执行中弹性较大，导致“标准”形同虚设。

二是监督约束机制不健全。职务消费是否合理，到底是为了私人利益还是为了公共利益，有时很难从外部判断，如果需要判断并监管，则需挖掘很多只有执行者才掌握的微观信息，不仅成本很高，且真实性通常也无法保证。干部履行职务时，哪些可以开支，哪些不能开支，缺乏明确、细致的规定，也没有专职机构来规范、管理和监督，极易导致职务消费行为失控。

三是其他制约因素。职务消费规范管理还受行政体制大环境的牵制，当行政体系内“强依附”型的上下级关系和官员资源分配权大量存在的情况下，以公务接待为名的腐败就很难禁绝。此外，职务消费改革涉及到领导干部既得利益等敏感问题，在改革主导者和改革对象问题未理顺的情况下，改革推进的阻力无疑较大。

三、进一步规范职务消费的对策建议

——优化制度设计。新制度经济学关于制度设计的一个基本思想就是，当一项制度的监督成本高昂时就应转而设计激励性的制度安排来改进其效率。据此，应重塑职务消费规范，构建激励型管理模式。一是厘清职务消费项目属性，实行分类管理。对职务消费应划分项目，尽可能地根据其属性及特点，明确履行职务所发生费用的类别，实施分类管理。具备条件的，稳步推进职务消费货币化，实行“定额包干到人，定额使用，超支不补”，并使之透明化。具体来说，属于个体福利待遇性质的职务消费，应实施货币化改革，纳入薪酬，自行管理使用，这类项目主要包括交通费、通讯费等。对于现阶段还不宜实施货币化改革的职务消费项目可细分为个人消费和公共（或集体型）消费两大类。其中前者可实行总额控制，标准到人，限额使用，节余滚存或按比例奖励，超支自负；后者实行总量控制，集中管理，限额使用，节余归公，对无特殊客观理由造成职务消费超支的，要视为工作失职并追究责任。二是编制职务消费总额预算，超支不补，并将职务消费执行情况作为工作绩效考核的一项重要内容。对于现阶段还不宜实施货币化改革的职务消费项目，如招待费、差旅费，实行“核定标准，分项控制，超支不补”的管理办法，明确范围和费用承担责任人。根据具体工作需要和物价水平科学核定标准，包干使用，超支不补。将各部门、单位的职务消费情况作为工作绩效考核的一项重要内容，做到既从严控制消费，又能保障工作开展及其质量。

——加强外部监督。一是加强财政和审计监督。转变监督方式，将内部监督逐步转变为人大、财政、审计、纪检、监察、司法等部门密切配合的外部监督。二是提高职务消费透明度。职务消费应通过各种方式向社会公开、透明，除了需要严格保密的部门、人员和事务外，都应通过适当方式，包括互联网，进行公布，让广大人民群众享有知情权、监督权和评价权。目前，公务卡管理制度试点是推进职务消费透明度的一项重要改革创新。

——强化财政预算控制。首先，职务消费预算要以实际支出需求为基础，不能把职务消费等同于职级待遇，通过科学的预算方法，做到职务消费的预算编制精细化，包括采取“定额上限、一定范围内浮动”等形式。其次，要严格实行“零基”预算，标准可以一年一定，在上年执行的基础上重新评估每一项支出的合理性，不合理的要减下来，不足的予以调整。同时要严格预算执行、预算控制，硬化预算约束。

——健全相关配套制度。一是加快推进综合预算改革，取缔职务消费预算外列支渠道。将预算内外资金统一纳入预算管理，强化收支两条线管理，断绝单位小金库的来源，全面加强对职务消费的预算管理和监督。二是完善相关制度建设，防止职务消费隐性转嫁。一方面要切实推进相关单位的职务消费管理改革及其财务运行的规范；另一方面要加强对公职人员与有管理权属关系的企事业单位、下级单位之间业务往来的经常性审计和财务监督。三是健全行政事业单位绩效考评机制。既要防止利用职务消费奢侈浪费、搞腐败，也要防止因职务消费控制或货币化后为节省开支而出现行政不作为，将之作为绩效考评的重要内容。四是改革和完善公职人员薪酬制度。逐步提高公职人员的工资水平，将一些理应进入工资的职务消费项目纳入工资中予以规范。

职务消费规范化管理改革是一项牵涉到行政、社会、经济各方面的综合改革工程，它不仅仅是政府内部的一项改革，还涉及到政府与市场的行政管理和交换关系，甚至可以说是经济体制改革的拓展和延伸以及行政体制改革的发端。当前，由于我国的经济体制改革尚未完全到位，行政体制改革相对滞后，职务消费规范化管理改革不可能一步到位，应结合实际，分步推进。

责任编辑 戴开成