时间:2020-04-14 作者:本刊记者 ★石化龙★
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摘要:
面对国际社会对我国开放政府采购市场的质疑,财政部国库司司长詹静涛在近日举行的“中国—欧盟政府采购研讨会”上重申了我国加入WTO《政府采购协议》(GPA)、开放政府采购市场的立场,并强调说,“无论我们在改革中遇到什么困难和问题,中国建立开放的政府采购市场的最终目标不会改变。”
作为中国—欧盟财金对话框架下的一项重要对话机制,2008年4月24日在北京举行的中欧政府采购研讨会吸引了来自中国和欧盟百余名官员和专家学者到会,28日会场又移师上海,继续就相关问题进行沟通。记者从研讨会上获知,中国与GPA成员方的谈判已经启动,将与来自GPA13个成员方的代表就中国的加入问题进行磋商。
双面GPA
政府采购在国民经济中占有非常重要的地位,涉及货物贸易、服务贸易和工程承包等多个领域。根据联合国的统计,一个国家的政府采购金额可以达到这个国家GDP的15%以上。
国际政府采购的蛋糕无疑也是十分诱人的。以欧盟为例:欧盟的公共市场价值15000亿欧元,相当于欧盟GDP的17%,等同于整个法国的经济总值或世界汽车行业的销售总值。
正是因为政府采购对于一国经济的发展有着不可忽视的作用,随着经济全球化的推进,在一些国家的推动下,...
面对国际社会对我国开放政府采购市场的质疑,财政部国库司司长詹静涛在近日举行的“中国—欧盟政府采购研讨会”上重申了我国加入WTO《政府采购协议》(GPA)、开放政府采购市场的立场,并强调说,“无论我们在改革中遇到什么困难和问题,中国建立开放的政府采购市场的最终目标不会改变。”
作为中国—欧盟财金对话框架下的一项重要对话机制,2008年4月24日在北京举行的中欧政府采购研讨会吸引了来自中国和欧盟百余名官员和专家学者到会,28日会场又移师上海,继续就相关问题进行沟通。记者从研讨会上获知,中国与GPA成员方的谈判已经启动,将与来自GPA13个成员方的代表就中国的加入问题进行磋商。
双面GPA
政府采购在国民经济中占有非常重要的地位,涉及货物贸易、服务贸易和工程承包等多个领域。根据联合国的统计,一个国家的政府采购金额可以达到这个国家GDP的15%以上。
国际政府采购的蛋糕无疑也是十分诱人的。以欧盟为例:欧盟的公共市场价值15000亿欧元,相当于欧盟GDP的17%,等同于整个法国的经济总值或世界汽车行业的销售总值。
正是因为政府采购对于一国经济的发展有着不可忽视的作用,随着经济全球化的推进,在一些国家的推动下,经过近20年的谈判,最终达成了现在的WTO《政府采购协定》(GPA),旨在确保其缔约方法律法规和采购程序透明、公平并且不歧视其他缔约方的货物、服务和供应商。它是一个诸边贸易协定,即仅对其缔约方而非所有WTO成员国具有约束力。
GPA素有“富人俱乐部”之称,目前的13个成员方中绝大部分为发达国家,包括欧盟和美国。为了吸引中国这个“年轻的大国”入会,欧盟代表愿意考虑中国的国情,“给与中国更多时间调整和适应纯市场经济”。对此,欧盟代表提出数项过渡性措施:在给定时间当中不拒绝限制性政策等。
英国诺丁汉大学公共采购研究组副组长王平认为,中国加入GPA,意味着中国企业不论是国有还是私营企业,无论是货物还是服务供应商将拥有进入西方公共采购市场的“准入通道”,不仅有助于提高中国企业的海外竞争力,也有助于中国政府采购内部机制的完善。
然而,就像早年加入WTO一样,加入GPA也是一把双刃剑。根据世界贸易组织规则,世贸组织成员可以相互进入对方的政府采购市场。与中国政府和企业相比,发达国家政府采购观念比我国更早普及,社会法律制度完善,企业竞争力强。在加入GPA后,中外企业平等竞争,进入同样利润丰富的中国政府采购市场,中国各界,包括政府和企业,是否做好了应对的准备呢?
中国政府:致力于建立开放的政府采购市场
在中国,政府采购制度自1996年在部分地区试行以来,政府采购规模一直呈现快速增长势头,1998年采购金额仅为31亿元,2007年则达到4000亿元人民币,年均增长40%。政府采购质量也在逐步提高,阳光采购、绿色采购,已经成为政府采购业界的共同追求。
詹静涛司长说,2003年1月1日,开始实施《政府采购法》以来的五年改革和实践表明,只有坚持依法行政,依法采购,政府采购改革才能健康发展,只有把握政府采购发展规律,兼顾改革力度、发展速度和社会可接受程度,政府采购制度改革才能稳中求进;只有坚持开拓进取,政府采购制度才能不断实现新的突破。
中国政府在加入世贸组织时就承诺,在成为WTO成员后,将尽快启动加入GPA谈判。为履行承诺,按照国务院部署,财政部在加大政府采购改革力度的同时,会同有关部门积极为启动谈判作准备,并牵头国家发展和改革委员会、商务部等部门就GPA的有关问题进行了全面的研究和深入的分析。
面对国际社会对中国开放政府采购市场的质疑,詹静涛在研讨会上表示,“加入GPA是中国在入世时作出的承诺,并已于2007年12月28日向WTO秘书处提交了加入GPA申请和初步出价清单,正式启动了加入GPA谈判,并在今年2月派代表团赴日内瓦与GPA成员开展了首轮谈判。表明了中国政府是一个重承诺、守信用、负责任的政府,同时也表明了中国加入GPA的诚意。”这是中国就GPA与外方的一次初步接触,并讨论了出价清单和中国要享受的待遇。
中央财经大学教授曹富国认为,GPA发展所面临的长期之““痛”就是它被认为仅仅是“富人俱乐部”,尤其是发展中国家缺乏参与的热情。而2006年GPA改革的一个重要目标就是通过自身的改革吸引发展中国家加入。“中国启动加入GPA谈判,对于GPA而言意义重大。”
“启动加入GPA谈判是中国迈出的重要一步。我完全清楚准备初步出价清单需要做的准备工作及需要做的努力。”同时,“中国递交的初步出价清单显示出中国进一步参与世界贸易体系的决心。”欧盟委员会内部市场和服务总司公共采购政策司司长伯特兰·卡桑在研讨会上说。回忆欧盟政府采购的经验,卡桑先生着重强调,外国和国内供应商以及欧盟的公共机构不断地从基于过程透明和公平交易的合法架构中获益,欧盟市场上30%的招投标是由外国公司通过他们的当地子公司在其他成员国进行的,而且在不久的将来会有更大的发展。他预言,中国将在其政府采购体制的现代化进程中受益匪浅,因为,“多个分析欧盟政府采购市场的研究表明,一个开放并透明的政府采购体制可以节省10%到30%的采购开支。”
尽管机遇众多,但是中国加入GPA仍面临一系列挑战。詹静涛司长说:“中国是一个发展中国家,建立政府采购制度在中国是一项制度创新,中国政府采购制度与GPA规则接轨,尚面临很多困难和问题,只能随着相关条件的成熟逐步进行。”
一条漫长之路
政府采购在西方发达国家已有200多年历史,在中国还是一件新事物。历史地看,中国政府采购制度与发达国家相比,仍有相当大的差距。从加入GPA谈判的准备来看,由于中国处于转轨时期,政府职能、法律体系、管理体制、政府采购制度与实践等具体国情,与GPA规则和加入GPA谈判要求,也存在相当大的差异。比如我国法律规定的政府采购范围是国家机关、事业单位和社会团体使用财政性资金的购买行为,在采购管理范围口径上,比国际管理范围窄。规模总量与国际上政府采购规模占GDP10%的比重相比,也有很大的差距。
按照WTO的指导性规定,一国加入GPA的谈判需在18个月内结束,但事实上即便发达国家也极少能在18个月内完成谈判。英国诺丁汉大学公共采购研究组副组长王平博士估计,中国加入GPA的谈判恐怕很难如期结束。
财政部国库司副司长王瑛表示,“中国履行了承诺,启动了谈判,而谈判何时结束不取决于中国政府,而取决于GPA对中国出价的接受程度。”
也许,最大的难题,是会上双方提得最多的一个词——“体制”。
中央财经大学教授曹富国认为,GPA建立在一个国家成熟的公共采购体制之上,谈判方的出价大小也应建立在国内体制的完善和广泛共识的基础之上。在中国启动GPA谈判的背景下,中国公共采购改革和发展面临着多方挑战,主要是本土化、现代化和国际化的问题,诸如政策目标、采购组织、《招标投标法》和《政府采购法》关系的协调、救济机制等等。还有国有企业采购问题。一方面,将国有企业采购纳入政府采购,可能与中国政府长期以来致力于政企分离的改革价值取向相矛盾;另一方面,垄断部门国有企业采购的纳入也需要正当性理由。曹富国认为,这些问题不仅是对中国的发问,也给GPA提出了挑战。首先,面对诸如中国这样的发展中大国的国内公共采购建设和治理问题,GPA继续坚持以市场准入为基础的方法是否还是一种有效的方法?其次,尽管2006年新修订的GPA改善了对发展中国家的待遇,但是,它是否能够充分满足发展中国家的经济、社会和环境可持续发展的需要尚需进一步评估和检验。再者,面对发展中国家公共采购制度所面临的规章制度和现实问题,期望其立即达到GPA成员经过30年努力才达到的程度很难说是一个务实的政策选择。
因此,在中国加入GPA的进程中,谈判双方都面临着挑战。双方都必须采取一种务实的态度,寻求更多的以治理为导向的方法,而非市场准入的方法,以期达到双赢的目标。“中国加入GPA的进程很大程度上取决于国内政府采购体制的改革和发展,可以预见这是一条曲折的、渐进的漫长之路。当然,也可能存在一条捷径,即GPA成员方接受中国一个较小的、涵盖中央实体的首次GPA出价。这条道路无论对中国还是对GPA都具有不可忽略的战略意义。”曹富国说。
詹静涛司长表示,财政部作为中国政府采购的监督管理部门,下一步将按照政府采购法规定和加入GPA要求,一方面大力推进政府采购制度改革,另一方面将继续会同国务院有关部门认真做好加入GPA谈判工作,并根据改革进展情况,不断完善出价。
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2023年11月