为提高中央财政资金使用效益，实现资金分配的科学、公正和透明，多年来，农业综合开发积极探索有效的资金分配方法，取得了明显的成效。特别是自1999年起，农业综合开发引入了“因素法”分配资金的理念，并逐步发展为“综合因素法”。所谓“综合因素法”，就是围绕农业综合开发的主要目标，按照各地基础资源条件和工作质量因素计算确定中央财政资金规模的资金分配办法。多年的实践证明，采取这一分配办法，彻底打破了按基数分配资金的格局，充分调动了地方各级财政部门和农业综合开发办事机构的积极性，明显提高了农业综合开发资金使用效益。

科学设置基础资源指标明确资金投向

农业综合开发的主要任务是加强以中低产田改造为主要内容的基础设施建设，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。为了把有限的资金用在刀刃上，在基础资源因素中分别设置了中低产田资源、农业主产区、粮食总产量、农业投入产出率、水资源5项指标。基础资源指标的设置，遵循了以下原则：

（一）体现先易后难。基础资源条件的优劣直接影响农业综合开发的效果。为确保资金优先投向中低产田改造潜力大、资源条件好的地区，按照先易后难的原则，设置了3项指标：一是中低产田资源（占总因素的21%）。根据各省（区、市）现有待改造中低产田面积占全国总面积的比重计算确定，待改造中低产田面积越大，资金投入越多。二是农业投入产出率（占总因素的3%）。根据各省（区、市）农业投入产出效率的高低计算确定，农业投入产出率越高，资金投入越多。三是水资源（占总因素的5%）。根据各省（区、市）现有耕地亩均供水量的情况计算确定，现有耕地亩均供水量越大，资金投入越多。

（二）突出扶持重点。为保障国家粮食安全，农业综合开发明确将农业主产区特别是粮食主产区作为资金投入的重点，相应设置了2项指标：一是农业主产区（占总因素的15%）。即不考虑其他因素，农业主产区（重点是粮食主产区）直接分配到15%的中央财政资金。二是粮食总产量（占总因素的6%）。根据各省（区、市）粮食（包含谷物、豆类和薯类）的总产量计算确定。粮食总产量越大，资金投入越多。

（三）便于准确计量。为了避免随意性，保证数据来源的真实可靠，在设置基础资源指标时，充分考虑了便于准确计量的原则，所有指标的数据来源均出自对外公布的权威资料，包括《中国农业年鉴》、《水资源公报》、《中国农业综合开发年鉴》等。

加强工作绩效考核建立激励约束机制

农业综合开发实行资金管理和项目管理的有机结合，管理工作的质量直接关系到农业综合开发的实施效果。为了提升农业综合开发管理水平，全面考核地方各级财政部门和农业综合开发办事机构的工作绩效，实行奖优罚劣，在工作质量因素中分别设置了资金管理（占总因素的20%）、项目管理（占总因素的15%）和综合管理（占总因素的15%）3类指标。工作质量指标的设置和考核，具有以下特点：

（一）内容全面完整。在资金管理类指标中分别设置了“资金配套”、“资金回收”、“资金拨借”、“资金使用”、“财务报告及其他”5项指标；在项目管理类指标中分别设置了“项目前期准备”、“计划报批”、“开发县及项目管理”、“建后管护及其他”4项指标；在综合管理类指标中分别设置了“综合性调查研究及材料上报”、“宣传工作”、“项目统计”、“竣工验收和综合性检查”4项指标。以上13项指标涵盖了农业综合开发管理的主要环节，比较全面地反映了农业综合开发管理工作的内容。

（二）体现奖优罚劣。工作质量因素在综合因素法中占50%的比重，管理水平的高低直接影响资金分配的规模。资金和项目管理越规范、越科学，分配的中央财政资金越多，反之越少，充分体现了奖优罚劣，使地方各级财政部门和农业综合开发办事机构将注意力更多地放在加强和规范管理上，建立了有效的激励约束机制。

（三）方法科学规范。长期以来，农业综合开发建立了一套较完备的工作绩效考核体系，如项目竣工验收考评制度、中期检查制度、统计及决算评比等日常管理工作制度，为开展工作绩效考核奠定了良好基础。为了保证考核结果的客观和公正，2007年国家农业综合开发办公室又出台了《国家农业综合开发资金和项目管理工作质量考评办法（试行）》，明确规定对每项指标实行量化打分，并细化了评分标准，规范了工作绩效考核的方法和程序。

适时调整指标逐步完善分配办法

农业综合开发资金分配办法经历了一个逐渐演变和完善的过程。1999年以前，实行的是“基数法”，即存量资金维持各地上年基数不变，增量资金按定额法分配；1999年起，开始实行“基数+因素法”，即存量资金维持各地上年基数不变，增量资金按照因素法分配；2003年起，开始实行“综合因素法”，彻底打破了资金分配基数。

在近十年的因素法资金分配实践中，国家农业综合开发办公室根据农业综合开发目标任务的变化和加强管理的要求，坚持与时俱进，及时对综合因素法的有关内容进行了调整和完善：2006年，为了进一步加强和规范管理，加大了对工作绩效的考核力度，将基础资源因素和工作质量因素所占比重由原来的60∶40调整为50∶50；2008年，为了加大对产粮大省的扶持力度，在基础资源因素中增加了“粮食总产量”指标等等。这些指标的变化和调整，使资金分配更加符合农业综合开发目标和任务的要求，更加符合农业综合开发资金和项目管理的要求，逐步走上了科学化和规范化的轨道。

随着财政资金管理向更加科学化、精细化的方向发展，农业综合开发“综合因素法”仍然需要进一步完善：一是要拓宽绩效指标考核内容，从现在的只考核工作质量扩展到既考核工作质量又考核项目实施效果，逐步延伸和拓宽绩效考核的深度与广度；二是要研究设计更加科学、全面和稳定的考核指标体系，真正实现资金分配的公开、公正和透明。

（国家农业综合开发办公室供稿）

责任编辑 方震海