财政国库工作促进了公共财政管理改革

顺应预算管理改革发展的需要，2000年财政部成立了财政国库管理机构。8年过去了，财政国库工作在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，以科学发展观为统领，锐意进取，不断创新机制、完善制度，有力促进了公共财政管理改革，取得了重大成就。

（一）国库集中收付制度改革全面推进

建立国库集中收付制度这项被经合组织称为“财政革命”的改革，是对我国传统财政资金银行账户设置方式和缴拨方式进行的根本性变革。改革从方案设计到分步实施，经过不懈的努力，现已全面推行并不断完善。到2007年底，中央所有部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革；全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1300多个县（区），超过23万个基层预算单位实施了改革。实施改革的资金涵盖一般预算资金、专项转移支付资金、政府性基金和国有资本经营预算资金等各类财政性资金。形成了包括预算指标管理、用款计划控制、支付申请及审核、支付结算及资金清算、会计核算、资金支付动态监控、代理银行考核等各环节紧密相连的国库集中支付管理体系。财税库银税收收入电子缴库横向联网稳步实施，有10多个横向联网试点省份已经取得初步成效；中央近50个部门，地方大多数省份的省本级、近200个地市、1000多个县（区）、超过18万个执收单位实施了非税收入收缴改革。

国库集中收付制度改革的成功实施，为建立我国现代财政国库管理制度打下了坚实基础。这项改革是公共财政管理的基础性、机制性的变革，是财政管理的根本性创新，集中体现为四个方面：

一是体现了科学理财和依法理财的观念。国库集中收付制度所确立的一整套管理流程，对预算执行的各环节都有严格的规范化、程序化要求。各单位财政财务管理规范性显著增强，管理水平大幅提高，重分配轻管理的现象明显改变，科学理财、依法理财的观念得到了机制保障。

二是增强了财政宏观调控能力。国库现金流量由过去各单位分散持有转变为财政部门统一持有和管理，财政部门资金调度能力发生根本改观，较好地保证了重点支出和预算的正常执行，还为实施国库现金管理、加强财政政策与货币政策的协调实施以及加强宏观调控奠定了基础。

三是加强了预算执行过程的监督控制。以国库单一账户体系为基础建立的电子化监控系统，实现了对中央9300多个预算单位用款的零余额账户的每一笔支付交易实时智能化动态监控，从根本上加强了事前和事中监督，创新了财政监控模式。中央财政自2001年建立财政国库动态监控机制以来，预算单位违规比例逐年持续下降，成效十分显著。

四是提高了预算执行管理信息的透明度。预算执行信息的生产机制发生了较大变化。在收入收缴方面，税收收入实行财税库银电子缴库横向联网，使得税收收入信息由过去从相关部门汇总获取，改为从纳税环节直接获取；非税收入信息由过去通过各部门层层汇总后获取，改为从缴款环节直接获取。在支出支付方面，由过去对一级部门批发式拨款获取支出信息，改为从各基层预算单位最终付款环节获取。这种预算执行信息生成机制的改变，为信息的准确性和及时性提供了机制保障，为预算执行的管理和分析提供了可靠的信息基础。

（二）预算执行、分析和决算管理不断强化

在预算执行方面，为有效解决支出预算执行进度不均衡等问题，2007年制定发布了《财政部关于加强预算执行管理的通知》，从提高预算编制的科学性、准确性，到预算执行中提高运行效率、建立绩效考评和分析报告制度，提出了比较全面的要求。地方积极落实《通知》要求，结合本地实际制定具体实施办法，采取多种行之有效的措施，提高预算到位率，切实提高财政支出的时效性和均衡性，取得了明显效果。

在预算执行分析方面，经过几年的努力，预算执行分析报表报送的及时性、准确性大大提高，分析内容向多因素、相关性、政策效应和趋势分析拓展，反映经济和财政运行过程中苗头性、倾向性问题的能力进一步增强，分析报告质量进一步提升，已经成为财政经济决策管理的重要参考依据。

在决算管理方面，近几年决算报表编报体系不断完善，决算编审和批复程序不断规范，批复进度不断加快。在此基础上，各级财政部门普遍加强决算数据的分析利用，揭示预算编制和执行中存在的问题，有力地促进了部门预算编制和预算执行管理的改进和完善。

（三）总预算会计管理基础得到加强

总预算会计管理是现代财政国库管理的基础和核心，取得的成效表现在以下方面：

一是财政资金专户管理得到规范。清理归并一批财政资金专户，实现了对预算单位银行账户的规范管理。目前，已对中央2.1万多个单位的9.4万个账户实行审批管理和年检制度。

二是各级财政部门的资金安全防控意识和内部控制机制等进一步强化，建立了科学、严密的总会计业务流程。

三是建立了国库现金流量预测系统，资金调度的及时性、准确性和可预见性逐年提高，确保了重点资金及时均衡拨付。

四是及时修订完善总预算会计科目，以适应国库集中收付制度改革、政府收支分类改革、津补贴改革、国有资本经营预算管理等财政重大改革的需要。进一步加强和完善了对账制度，确保总预算会计账的真实性、完整性。

此外，2003年我国启动了政府会计改革研究。目前，正在抓紧制定政府会计改革方案，并以国际公共部门会计准则委员会委员国身份，参与国际公共部门会计准则的制定。

（四）政府采购制度改革不断深化

2003年政府采购法正式实施，标志着政府采购制度改革工作进入新的历史发展时期。目前，政府采购制度框架体系日趋完善，已基本形成以《政府采购法》为核心、4个部长令为基础、包括各重点环节管理和操作办法的政府采购制度体系。政府采购范围和规模不断扩大，资金使用效益不断提高。2002—2007年政府采购资金年节约率在11%左右。政府采购管采分离成效显著，管理体制初步建立；在促进节能环保、自主创新、相关产业发展等方面取得重大突破，初步实现了从规范行为、提高效益的管理目标向政策目标的转变；依法采购意识普遍增强，公开透明的采购机制逐步形成；监管工作进一步加强。

（五）国债市场化改革不断推进

几年来，通过合理安排国债期限结构，建立国债收益率曲线，实施国债余额管理，圆满完成了预算筹资，并顺利完成了15500亿元特别国债发行任务。与此同时，着力推进国债市场化改革。组建统一的记账式国债承销团，推出处于国际领先地位的多种价格（混合式）招标方式，发行了储蓄国债（电子式），并积极研究国债预发行交易。大力推进国债市场统一进程，跨市场发行国债，实施国债跨市场转托管，促进国债二级市场之间交易定价机制的整合和完善。经过不断的探索，已建立起统一互联、结构合理、规范有序、运行高效、功能较为齐全的国债发行市场。

（六）国库现金管理研究取得重要进展

国库现金管理是现代财政国库管理制度的一项重要职能。开展国库现金管理是财政国库管理制度改革的有机组成部分。2006年经国务院批准，我国开始实施中央国库现金管理，通过定期存款、买回国债等操作，提高了财政资金的使用效益。

（七）财政国库管理信息化长足发展

在推进财政国库管理改革工作中，国库管理信息系统发挥了强有力的技术保障作用。目前，已建立起比较完善的国库总账系统，统一管理预算指标、用款计划、收支执行等业务数据；已建立起基本的系统控制机制，预算控制计划、计划控制拨款、拨款单信息自动对应，同时辅以对财政资金拨付各环节的信息校验、业务流程控制、权限管理、基础数据管理等一整套复杂的控制规则，形成了较为完善的安全制约机制；已建立起纵横、高速的网络体系，中央财政国库信息系统基本覆盖全国省级财政，并与中央部门和代理银行相连接。信息化手段的应用，提高了国库管理现代化水平。

近期财政国库管理改革与发展主要任务

当前和今后一个时期，财政国库部门要深入学习实践科学发展观，不断深化对科学发展观丰富内涵的认识，把科学发展观落实到财政国库管理工作的各个方面和各个环节，并重点做好五个方面的工作。

（一）完善国库集中收付管理体系，健全预算执行管理机制

国库集中收付管理是财政部门一项十分重要的基础性工作，直接体现财政科学化、精细化管理水平，把这项基础性工作夯实，需要完善资金运行全过程各个环节的运作机制。

一是完善国库集中收缴运行机制。根据“强化税收、清理收费”的要求，积极推进财税库银税收收入电子缴库横向联网，研究推进关税横向联网，到2010年底要全面推行横向联网；加快推进非税收入收缴改革，研究推行电子化缴款，到2012年底，所有执收单位要实行统一的非税收入收缴制度。

二是完善国库集中支付运行机制。按照“完善操作，优化流程，提高效率，确保安全”的原则，健全国库集中支付运行机制，提高财政资金运行透明度。加大改革推进力度，到2012年底，所有预算单位、所有财政性资金都要实行国库集中支付制度。加快推行公务卡，到2010年底在全国范围内实行公务卡制度。

三是完善专项转移支付资金国库集中支付机制。逐步将具备条件的政府间专项转移支付资金纳入国库集中支付范围，建立健全专项转移支付资金拨付监管新机制，实现资金直达、运行透明、动态监控。

四是完善国库资金支付动态监控机制。建立事前事中事后一体化的预算执行动态监控体系，覆盖各级政府预算执行的全过程。

五是完善总预算会计管理制度。强化总预算会计岗位责任制，配备高素质的总预算会计人员，确保财政资金核算的安全、规范、高效。尽快将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理，规范财政资金专户管理，建立资本性账户，丰富和完善国库单一账户体系。

六是完善预算执行分析和决算管理。加强和规范预算执行情况分析报告制度，细化和完善决算报表体系，加强财政决算和部门决算数据的分析利用，及时发现并反馈财政管理中存在的问题。

在完善机制的同时，要按照国务院立法计划，研究制定财政资金支付条例，并在修订预算法、国家金库管理条例过程中，确立国库集中收付制度的法律地位。

（二）深化政府采购制度改革，健全政府采购管理体系

政府采购管理是财政支出管理的一项重要内容，也是财政宏观调控的一个重要工具。

一是完善政府采购制度体系。形成以政府采购法、政府采购法实施条例为核心的政府采购制度体系。

二是完善政府采购运行机制。坚持“管采分离”的管理体制，强化集中采购管理，创新投诉处理仲裁机制，规范采购预算编制、采购文件编制、采购流程、专家评审、合同签订和资金支付等管理环节，打造政府采购“阳光工程”。研究制定政府采购从业人员准则和岗位标准，逐步建立政府采购执业资格制度。

三是完善政府采购监督机制。加强与监察、审计等部门的配合，对采购需求确定、采购事项审批、采购操作执行、项目评审决策、合同履行验收等环节实施重点监控，建立严格的惩治制度。

四是规范政府采购方式。继续扩大政府采购范围和规模，对法律规定应纳入政府采购管理的项目实施政府采购，拓展政府采购政策功能实施的新领域。

五是建立全国统一的电子化采购平台。统一规划和建设全国政府采购管理电子交易系统，对政府采购方式审批、交易流程、合同备案、信息统计等实行电子化管理。

六是要做好政府采购政策的国际协调与合作，开展加入世界贸易组织政府采购协议（GPA）谈判。

（三）推进国债管理改革与创新，提高国债市场运行效率

国债管理不仅具有预算筹资功能，而且是财政政策与货币政策相协调的结合点。

一是要完善国债管理法规制度。修订国债登记托管办法，规范国债市场各参与主体的行为，形成高效、严密的国债市场监督管理机制。

二是要完善国债收益率曲线。在国债余额管理的制度下，定期均衡滚动发行短期国债。继续增大关键期限国债发行力度，合理确定国债期限结构，建立完善的国债收益率曲线，强化国债的利率基准作用。进一步加强国债规模统计评价，建立国债风险预警、监控机制，提高国债风险管理水平。

三是促进国债市场向纵深发展。建立国债预发行制度，加强国债承销团管理、进一步完善招投标规则，强化国债发行的价格发现功能。积极推动商业银行进入交易所市场进行国债交易，提高国债跨市场转托管效率，实现国债跨市场的实时交易，建立起统一互联、结构合理、基础完善、规范有序、运行高效、功能齐全的国债市场，提高国债市场流动性。

（四）建立国库现金管理制度，提高科学理财水平

建立国库现金管理制度，提高国库现金使用效益是财政国库管理制度改革的必然要求和目标。开展国库现金管理总的原则是：积极稳妥、规范操作、先行试点、逐步推广。

一是要提高国库现金流预测能力。发挥国库集中支付用款计划和资金支付控制的预测功能，完善国库现金流量预测基础数据库，加强库款变动趋势研究与分析，建立财政收支预测体系。

二是建立国库现金管理风险控制体系。研究和防范国库现金管理市场操作过程可能面临的市场风险、信用风险、内控风险等，建立后台负责账务记录与资金清算，中台负责投资风险分析并下达明细操作指令，前台负责具体市场交易的风险管理体系。

三是稳妥开展国库现金管理。完善中央国库现金管理制度办法，制定发布地方国库现金管理制度办法。总结商业银行定期存款和买回国债的操作经验，研究实施国债回购和逆回购等其他国库现金管理操作方式，不断提高国库现金管理的市场化运作水平。

四是要加强与货币政策协调配合，建立与中国人民银行之间的协调机制，实现财政政策与货币政策的有效衔接。

（五）推进政府会计改革，建立政府会计管理体系

推进政府会计改革，建立政府会计制度，符合国际上加强公共财政管理发展的方向，对于推动中国公共财政发展，提升政府公共服务水平具有重要意义，要坚持“总体规划，先易后难，重点突破，逐步推进”的原则推进此项工作。

一是研究界定政府单位范围。将行政单位和公共功能较强的事业单位划为政府单位，作为政府会计核算管理的主体。

二是研究构建政府会计基本准则。重点研究确定政府会计目标、会计核算基础、会计要素及其确认和计量原则、会计主体、财务会计报告的编制原则以及预算会计与政府会计信息的衔接等。

三是研究构建政府会计制度体系。整合现行预算会计制度，扩大核算范围、改革核算基础、增加核算功能，逐步对现行预算会计制度未能核算反映的有关政府资产、负债项目的核算作出明确规定。

四是研究构建政府财务报告制度。重点研究我国政府财务报告的目标、主体、主要内容以及报告的编报程序等核心内容，构建我国的政府财务报告制度框架。以此为基础，建立政府财务报告对外披露制度，提高财政管理透明度。