财政是政府活动的综合反映，透明规范严格高效的财政制度是保证公共产品有效供给的重要的制度安排，它提供了一个民众向政府表达偏好并借以监督和制约政府行为的有效渠道，为建立“法治政府、责任政府、效率政府”并保证政府行为与决策真正对广大民众和纳税人负责提供了一个有效机制。

一、财政透明的国际标准

目前世界各国特别是成熟的市场经济国家在如何增强财政透明度等方面均有许多值得借鉴的做法，如国际货币基金组织1998年通过的《财政透明度良好做法守则—原则宣言》（下称《守则》）和经合组织于2000年9月发布的《经合组织关于预算透明度的最佳做法》（下称《最佳做法》）就不失为范本。

国际货币基金组织对财政透明度的原始定义强调的是向公众公开政府的结构和职能、财政政策的意向以及公共部门账户和财政预测等。并据此在《守则》中制定了四项基本原则。

（一）作用和责任澄清原则

此原则要求明确说明政府的范围和财政管理的框架。

1.关于政府的范围。财政透明度要求公开政府所有的财政活动，包括由非政府公共部门执行的准财政活动，因此清晰地划分政府及其他公共部门的责任是财政透明度的主要内容，它涉及到财政政策的设计和实施的责任基础。因此《守则》在划清政府范围中要求明确政府的结构和职能、政府内部的责任划分、政府活动的协调和管理、政府与其他公共部门的关系以及政府对私人部门的参与等内容。

2.关于财政管理的框架。《守则》在建立财政管理框架中要求将所有政府财政（包括预算外）活动置于预算法律和公开的行政管理规定的约束之下。具体要求预算应是全面的、各预算部门应对所征收或使用的资金负责，补充预算和预算应急款项及准备金的动用应规定明确的、严格的条件，应为立法机构和公众准备经独立审计的报告，明确反映公共资金的使用情况，以便公众监督。在收入上要求税、捐、手续费和收费应建立在明确的法律基础上，即应依据法律权限征税；税收法律和法规应该通俗易懂并充分公开；税收法律运用标准应明确，要严格限制税法应用过程中的行政裁量权，禁止官员和纳税人之间就个案协商税收义务，特殊情况应经法定程序以避免引发腐败。

（二）公众获得信息的方便程度原则

及时向公众提供财政信息是财政透明度的基本要求，公开财政信息第一要及时和方便公众获取，第二要全面充分，即应向公众提供关于过去、现在和未来可预测的政府活动的充分信息。包括年度预算的范围、预算结果和预测信息的提供、或有负债、税收支出和准财政活动信息的提供、政府债务和金融资产的提供等。

（三）预算编制、执行和报告公开原则

由于政府预算是数字化的财政政策，也可以说是实现财政政策的主要工具，预算过程和预算中包含和反映的信息又是财政透明度的核心，因此预算的编制和执行应该是公开的，至少有关预算编制和执行的一般信息应使社会公众容易获得。预算编制和执行的公开性涉及到预算文件的公开、预算执行程序和预算报告的公开等。

1.预算文件。《守则》明确，预算文件应规定财政政策的目标、宏观经济的框架、预算的政策基础和可识别的主要财政风险。具体包括：

（1）财政政策目标和可持续性分析。即将政府年度预算放在一个可持续性财政政策目标的背景之下考虑，如经合组织《最佳做法》建议，应在不晚于年度预算提出前一个月，提供前财政报告，声明政府的经济和财政打算，说明收入总额、支出总额、赤字或盈余以及债务等情况，以助于立法机构和公众在行政机构向立法机构提出详细的收入和支出预算建议前，就整体财政政策目标和战略进行讨论。《最佳做法》还建议，在财政年度开始前不少于三个月，向立法机构提交预算草案，并在财政年度开始前通过预算。财政政策目标还要对其可持续性进行评估和分析。如财政政策导致债务积累水平过高，则是不可持续的，《最佳做法》建议每五年公布一份评估目前财政政策可持续性的长期报告，除公共债务外，还要考虑可能对未来财务产生影响的财政承诺。

（2）宏观经济框架。即应将年度预算置于全面、一致、量化的宏观经济框架内，其基本做法就是建立基于宏观经济财政预测的中期甚至远期预算框架。目前英国、德国和澳大利亚等发达国家均成功采用了中期预算框架。对急需建设的发展中国家和转型国家来说，施行滚动的中期预算框架（3—5年）显得尤为重要，它有助于将资本项目预算和经常项目预算有机联系起来抑制投资冲动。

（3）新政策的确定与说明。即要在预算文件中明确描述年度预算中实行的新政策，如说明税收和支出政策调整及预计的财政影响，以提高财政政策执行的责任感，也为有纪律约束的中期预算框架奠定了基础。

（4）主要财政风险。预算所依据的预算估计和经济预测面临各种风险，在预算文件中应包括有关财政风险的说明，有利于评估预算的可行性，也为可能的预算执行结果提供指导。

（5）预算表述方式。包括预算数据分类、项目目标和有关政府财政状况的指标等，应采用得到广泛认可的分类系统并在相同的基础上报告预算外活动的数额。还要求其预算与政府活动的目标和结果联系起来，而不是像传统的分项预算编制那样简单地与开支项目联系起来。

2.预算执行程序。即应说明执行和监督经批准的支出以及征收收入的依据。包括会计制度、采购和就业、内部审计和税收征管等。许多发达国家的政府会计制度实行权责发生制，全面、适当地反映政府资产和负债的变化，目前虽然许多国家在一段时间内还将继续使用收付实现制会计制度，但也日益认识到，至少需要以权责发生制的一些内容来补充收付实现制财务报告。这种会计制度还要求建立包括行政管理控制和会计控制的内部控制体系，目的在于促进政府活动有序、节约和高效，防止资源因浪费、滥用、管理不善、失误和欺诈而受到损失；同时建立并维持可靠的财务和管理数据并及时地报告披露这些数据。如法国式的内部控制方法就是法律要求在有支出需求的公共机构、审批支出的财政部门及进行支付的财政会计部门之间进行明确的责任划分，将批准的权力与进行支付的权力区分开来，并强调建立稳健的控制环境是政府机构管理层的责任。《守则》还指出应对预算执行情况进行有效的内部审计，并要求以公众易于了解的方式明确审计程序，且这些程序的有效性应接受外部审计者的检查。在采购与就业中，《守则》要求商品和服务合同的签订（特别是涉及大额合同的情况下）必须公开透明，建立招标机制，公共部门的就业程序也应公开和规范。

3.财政报告。即应向立法机构和公众定期进行预算报告，包括预算和预算外执行结果、决算账户、主要预算项目执行结果等。预算和预算外执行结果强调定期性和及时性，不仅要有年度报告还要有中期报告和季度报告并遵守符合财政透明度要求的数据公布通用系统和数据公布标准。

（四）对真实性的保证原则

对财政透明度来说，至关重要的是政府报告的财政数据符合能证明其质量的基本标准，并且具备向立法机构和公众确保数据真实性的机制。这里涉及到财政数据应达到公认的质量标准和对财政信息应受到公开和独立的监督。

二、财政透明度要求在我国的实施

财政透明度问题不仅是保证公众知情权的问题，更是政府决策程序是否规范、决策结论是否正确、执行过程是否严格和可监督约束的问题。近年来，我国政府围绕着建立和完善公共财政体制框架，依照“公开透明、完整统一、科学规范、廉洁高效”的原则，通过细化部门预算编制、建立国库集中收付制度及现代政府采购制度、预算外资金收支两条线、政府收支分类改革等预算管理改革和制度建设，初步建立起了一套编制有标准、执行有约束的较为科学规范的现代预算管理制度。但也应看到，这些制度的改革与创新，特别是在制度的实施效果上还远没有到位，离国际公认的财政透明度标准还有相当距离，改革仍有待深入。

（一）法律的约束

政府预算透明度首先要建立在健全的法律体系下，一个国家政府预算的法定性越强，则预算透明度就越高，没有法制化，就无所谓透明度。在很多国家是以立法的形式保证财政的透明。美国就是以立法的形式保证预算公开透明原则的贯彻，如《信息自由法》、《阳光下的联邦政府法》就要求将政府预算和财政支出项目及金额公开，以利于舆论和民众的监督。而在我国财政法规体系中，明显存在着法制不健全及立法层次较低的问题，现行《预算法》中尚无关于预算透明的专门法律条款，需要进行补充及修订，并提高法律的严肃性。

（二）制度的完善

我国财政管理制度自身的缺陷主要是预算监控力度较弱，难以对公共支出机构的预算执行情况进行及时、有效监控，支出机构截留、挪用财政资金的现象时有发生。近年来我国在预算管理体制和制度上进行了力度较大的改革，如政府职能范围、部门预算、国库制度、政府采购、收支分类、预算外资金等，加大了预算编制及执行的透明度和监控力度。但政府间职责范围不清、转移支付办法不甚科学、“因素法”转移支付比重较小；预算文件涵盖的范围窄，过于简单；缺乏瞻前顾后的预算制度设计；政府会计和报告系统不健全，不能及时、同步追踪预算资金运动全过程等等问题的存在，降低了预算的透明度。因此，还要进行制度的建立和健全，如政府及政府间财政关系的确立、财政风险的评估、中期预算的编制、预算测算方法的科学、政府预算会计的改革、政府财务报告的实施等等。

（三）机制的保障

好的制度还要靠健全有效的机制保障，包括监督约束机制、绩效评价机制等。目前我国财政内部控制机制不健全、外部监督制约机制不到位，使得公共支出机构违约成本太低，在一定程度上纵容了违法违纪行为。从目前来看，应建立健全监督制约机制，财政自我监控与外部人大监督、审计监督和社会监督相结合；将事前监督、日常监督和事后监督相结合。在预算法定性的保障下，在科学编制预算的基础上，通过严密的预算监控程序，强有力的监控手段，健全的监督机构，完善的监督体系，使预算过程参与者之间相互牵制，以便全面准确地反映、评价和监督公共部门受托责任的履行情况，从而强化预算执行效果，提高政府施政效能。

（四）技术手段的支持

没有现代信息技术的支持，政府预算透明度建设无异于纸上谈兵。目前，我国进行了以金税、金关、金财工程为代表的政府财政管理信息化建设，但在全国范围内，财政管理信息化步伐不一致，且多立足于提高办公效率，而没有提升到加强监控的目标上来。形成了政府预算透明度建设的技术障碍，宏观经济预测与分析系统功能薄弱，预算收支指标的确定仍带有主观随意性；国库信息处理功能还难以全面跟踪反映公共支出机构遵守预算的情况；部门间相关预算信息没有实现共享，政府预算监督部门监督手段落后，效率低下；社会公众预算信息获取渠道较窄，难以对政府受托责任实施有效监督等等。因此，政府预算透明度建设还要有必要的技术准备，完善的政府管理信息系统，为政府预算透明度建设提供坚实的技术平台，以提高政府预算管理的透明度和效率。

责任编辑 戴开成