国务院向全国人大提交的《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》，是一份典型的民生财政预算报告。在2008年预算支出中，公共产品支出比重继续扩大，三农、教育、社保、医疗等民生支出仍然是预算安排的重点。从吃饭财政到民生财政，我国的公共财政预算体制发生了翻天覆地的变化。

吃饭财政旨在解决公务员吃饭问题；而民生财政则真正实现取之于民，用之于民。吃饭财政继承了几千年来的“来享”制度，重视财政收入，而淡化财政支出，财政主要用于国家权力机关自身的消耗，而不是扶贫解困，共济众生。民生财政即民主财政，它是在民主宪政体制下，实现国家财富的社会成员共享。

民生财政是一种现代财政，它不强求政府增加税收，但要求政府必须充分听取选民的意见；它不强求政府平均分配，但要求政府必须在宪政体制下公开财政收支情况。民生财政不仅仅是量的概念，它不仅反映公共产品开支在财政支出中的比重，同时还反映政府在公共产品配置过程中，是否充分体现了公平、公正、公开的原则，是否真正贯彻了宪政精神。

目前，我国采用的是中央财政预算与地方财政预算并存的财政预算体制。地方财政预算必须接受地方人大监督；中央财政预算必须接受全国人大监督。这种建立在人民代表大会制度基础之上的财政预算制度，是一种直接民主体制下的动态的财政预算制度。这种制度具有以下几个特点：

第一，财政预算编制和执行受到法律的约束，财政预算编制和执行机关根据《预算法》规定，编制同级财政预算，并且根据下级财政收支情况，代为编制下级财政预算。第二，各级财政部门在编制本级财政预算时，实行部门预算制度，根据各个部门的预算收支情况，将财政预算细化为各个部门预算。第三，实行中央相对集权的财政预算体制，并且根据分税制原则，实行中央税、地方税、中央与地方共享税的分配制度。第四，在公共财政预算之外，建立国有资本经营预算，确保国有企业收入被纳入到预算管理范畴。第五，为了确保居民都能分享社会发展的成果，建立社会保障预算制度，通过构建社会保障体系，真正实现民生财政的目的。

但必须指出的是，我国当前的财政预算制度仍然有改进的空间。第一，公共财政预算的范围需要扩大。当前政府非财政预算收入不受节制的现象比较严重，政府财政收支中的“跑冒滴漏”问题没有得到根本解决。在我国财政收入中，罚没收入、各项政府收费、土地出让收入、发行彩票收入、矿山拍卖收入等非税收入，通过各种方式截留在政府各个部门手中，财政预算的刚性约束难以实现。如果不扩大公共财政预算的范围，将政府可支配收入全部纳入到预算管理体制中，那么，公共财政预算的监督约束功能就会被削弱，财政预算法律制度就会成为摆设。第二，一些地方打着改革的幌子，千方百计地逃避财政预算责任。少数地区在教育、医疗、住房改革中，削减公共产品开支，有的甚至想将中小学教育机构全部私有化，以此来逃避法律所规定的财政预算责任。如一些地方政府借改革之名，将所有政府兴建的教育机构通过合并重组或者转让的方式，变为非国有机构，以此来减少政府教育投入。因此，不能只考虑到增收节支，还要考虑到公共财政的属性。第三，一些地方政府借助于市场主体，将政府预算收入转为不受预算控制的其他收入，建立小金库。如一些地方政府在城乡综合配套改革的过程中，通过让农民享受最基本的生活保障制度，将农民的土地收归国有，从而避开了中央政府规定的地方政府为农村改革提供配套资金的义务。一些地方政府通过将农村居民转为城市居民，堂而皇之地将那些本来属于农村集体所有的土地公开拍卖，从而获得巨额的政府财政收入。由于我国政府官员都有法定的任期界限，所以，一些政府官员在出让土地的时候，并不考虑当地财政的后续发展能力，“土地财政”在有些地方成为财政的基本表现形式。虽然这些问题都是地方财政问题，但是由于它直接影响到中央财政预算的收支情况，所以不可小觑。

据有些学者统计，如果把政府财政预算外的各项支出加在一起，那么，中国的财政收入将会超过9万亿元。正是财政预算体制存在的不足，才会使一些地方政府违反财政纪律，兴建豪华楼堂馆所，增加各项消费支出，使纳税人不堪重负。所以，公共财政必须革故鼎新，必须在《预算法》的指引下，深化公共财政预算体制改革。在笔者看来，公共财政预算体制改革必须坚持下列原则：

第一，必须坚持统筹兼顾的原则。在编制公共财政预算的同时，要充分考虑国有资本经营预算和社会保障预算，将传统意义上的公共财政预算扩充为真正解决民生问题的广义的公共财政预算。换句话说，在编制财政预算的时候，不仅要考虑到传统的财政收入来源，而且要根据我国市场经济发展中出现的新情况，在各个环节建立公共财政预算监督制度，防止某些地方政府通过曲线方式，逃避财政预算监督。如可以考虑将土地财政收入收归中央，然后由地方政府根据城市发展情况，在上报城市规划方案的同时，向中央财政申请城市发展土地预算，并且由中央专门的土地拍卖机构，组织对城市开发用地公开拍卖，彻底杜绝地方政府假借城市规划修改之名，盲目征收土地，侵犯公民的合法利益。

第二，必须建立统一的转移支付制度，通过制定转移支付法，将中央财政转移支付行为纳入到法制化的轨道。今后在财政预算执行过程中，如果涉及到转移支付的问题，必须根据专门法律规定的转移支付程序实施。凡是不合法律规定或未经全国人大常委会批准的转移支付项目，任何部门都不得通过直接或者变相的方式动用财政资金，实施转移支付。

第三，必须细化财政预算项目，让每一笔财政资金都落在实处。今后中央财政预算可以实行“预算卡”制度，对那些相对稳定的财政收支项目，定制专门的财政“预算卡”，并且将财政“预算卡”的变动情况，通过政府公报或者特定的财政公报向社会公开。纳税人可以随时登陆政府网站或者查阅政府公报，了解财政“预算卡”的执行情况。对那些具有不确定性的财政收支项目，必须建立专项申报制度，政府动用财政预算资金，必须向人大常委会申请专项审批。

第四，必须改变我国现有的财政预算编制程序，强化人大对公共财政预算的监督。按照我国现行财政预算审批制度，公共财政预算已经执行数月，才报请全国人大审核批准。解决这个问题的办法是，由全国人大修改《预算法》，进一步明确财政预算编制的时间和程序，只有当全国人大审核批准之后，政府方可实施财政预算。

从吃饭财政到民生财政，我国财政观念已经发生了根本性变化。但是，要想真正将民生财政落到实处，还必须在细节上下功夫，千方百计地改进我国的预算编制和执行程序，增加预算项目，提高预算编制执行的透明度。从根本上来说，民生财政是我国民主政治制度发展的必然结果，也是我国深化行政体制改革的重要步骤。只有将公共财政预算公诸于众，让公民了解国家财政收支情况，才能实现公民对国家机关及其工作人员的宪法监督，才能确保国家财产权利不被滥用。（作者为中南财经政法大学社会发展研究中心主任）

责任编辑 方震海