近期，我们对河北省财政转移支付情况进行了调研，分析了存在的问题，并提出进一步完善财政转移支付制度的建议。

一、财政转移支付规模逐步扩大

从1995年我国开始实行过渡期财政转移支付办法以来，资金在逐步扩大。2004-2006年中央对河北省的财政转移支付中，财力性转移支付增长最快，由2004年的33.85%上升到2006年的38.07%；专项转移支付增长较快，由2004年的33.18%上升到2006年的36.91%；税收返还增长较慢，占财政转移支付总额的比重呈现逐年下降的态势，由2004年的32.97%下降到2006年的25.01%。

在对省以下财政转移支付中，河北省不但把中央财政转移支付全部下达到市县，每年还从省级财力里拿出一部分资金对下进行转移支付，如2006年省里拿出7.33亿元用于一般转移支付和奖补政策。省对下财政转移支付中，财力性转移支付增长最快，由2004年的50.74%上升到2006年的57.92%；专项转移支付的比重有所下降，由2004年的25.31%下降到2006年的24.85%；税收返还占财政转移支付总额的比重呈现逐年下降的态势，由2004年的23.91%下降到2006年的17.23%。此外，河北省从2003年开始实行了激励性财政体制，2003—2006年省级对张家口市、承德市以及34个贫困县税收返还达154.6亿元，年均递增34.2%。

二、实施财政转移支付的主要成效

（一）促进了全省经济发展。转移支付制度的实施，有力地增强了困难地区财政造血功能，促进了困难地区经济发展、财政增收，进而带动和促进了全省财政经济发展。一是财源基础不断壮大。2003—2006年，全省GDP呈现连年递增趋势，年均增长17.6%，为财政收入的稳步增长奠定了坚实的财源基础。二是财政收入大幅度增长。2002-2006年，全省财政收入连年大幅度增长，从544.9亿元增加到1223.1亿元，年均递增22.4%；地方一般预算收入从302.3亿元增加到620.5亿元，年均递增19.7%。三是地方可用财力不断提高。全省财政供养人员人均可用财力由2002年的13780元提高到2006年的31498元，年均增长22.96%。四是贫困地区财力增长高于全省平均水平，为全省经济进一步发展创造了良好条件。张家口、承德地区和其他34个扶贫县可用财力从2002年的78.7亿元增加到2006年的188.4亿元，年均递增24.4%，高于全省平均增幅1.1个百分点。

（二）加快了全省公共服务均等化进程。一是县级一般预算支出占全省的比重逐年提高。2002—2006年，省市县三级一般预算支出占全省总额比例由24∶23∶53变为21∶19∶60，县乡级比重提高7个百分点。二是县级人均支出水平逐年提高。2002—2006年，县级一般预算支出按财政供养人员计算由18474元提高到49028元，年均递增27.6%。三是困难县财力比重不断提升。2006年，78个困难县财力占全省县级财力的比重为44%，比2005年提高了1.2个百分点。

（三）县乡财政困难逐步缓解。一是县级机关事业单位工作人员工资发放问题基本得以解决。不仅保障了国家出台的统一工资政策全部落实到位，工资按时发放不拖欠，县级公教人员收入水平也有了显著提高，从2002年月人均810元提高到2006年的1357元。并补发了2000年以前拖欠的12.9亿元的基本工资。二是基层保运转能力不断增强。县级正常公用经费水平由2002年的年人均955元提高到2006年2982元，年均递增32.9%。三是县级法定支出较快增长。2002—2006年，按总人口计算，县级科技、农业、教育一般预算支出总额由年人均164元增加到286元，年均递增15.5%。

三、财政转移支付制度存在的问题

（一）财政转移支付资金结构不合理。财政转移支付要体现公平优先兼顾效率的原则，应建立以一般性转移支付为主的财政转移支付模式。但是，调查发现，实际上是一般性转移支付小而专项转移支付规模较大，如2006年中央对河北省财力性转移支付仅占财政转移支付资金总额的38.07%，而且具体项目规定很细，地方财政自主权较小。市、县财政部门都认为有必要减少专项转移支付规模，增加一般性转移支付规模，既为逐步实现公共服务均等化创造条件，也便于地方统筹安排财力。

（二）专项转移支付存在的问题较多。专项转移支付除规模较大以外，资金投向较为分散，而且立项不规范，没有严格的论证和审批程序，一事一议项目较多。如张家口市2006年专项转移支付资金16亿元，涉及项目384项，其中资金小于20万元就有67项，最小的项目只有2万元。同时，项目设置交叉重复。张家口市的扶贫办、发改委、开发办等若干部门都参与农业项目的开发，财政部门内部也有若干处室管理农口资金。此外，项目安排不符合实际并强调市县资金配套，增加地方财政困难。张家口市2007年专项转移支付按要求地方配套资金总额达5000余万元，实在难以承担，等等。

（三）转移支付的测算依据不尽科学。首先，增值税按照分类有效税率来测算，难以体现各地税源结构的差异性，忽略了征税自然条件等客观因素，测算结果与地方的实际增值税有一定误差。其次，目前标准支出的范围过小，只包括经常性支出，没有将含有基本公共服务支出的基本建设支出、科技三项费用（新产品试制费、中间试验费、重大科研项目补助费）等建设性支出项目纳入其中，而一些不发达地区有更多的建设性支出的需求。除此以外，一些要求地方配套的资金也应该列入标准支出范围。

（四）现行税收返还制度不尽合理。1994年以来两次改革把较大的税种都列入了共享税，对增强中央财政宏观调控能力是必要的，但随着形势发展，亟需适当调整。税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税（以下简称两税）增长率的1∶0.3系数确定，返还的比例越来越小，如石家庄市2006年上划两税69.05亿元，比1994年增加了56.37亿元，而2006年两税返还仅10.5亿元，比1994年仅增加3.43亿元，占两税增长的6.08%，影响地方发展经济的积极性。同时，财政转移支付的数额具有不确定性。在分税制改革之初，中央对地方财政转移支付从资金来源到转移支付的规模都没有明确规定，2002年实施所得税分享改革后，尽管中央开始逐步明确对地方转移支付的部分资金来源及规模，但并没有明确两税增量按多少比例作为中央对地方的转移支付补助，依然具有不稳定性。

四、完善财政转移支付制度的几点建议

（一）科学界定中央与地方政府的财力与事权。一是按照受益范围等原则合理界定中央政府与地方政府的事权和财力，在此基础上界定省以下各级政府的事权和财力。二是在划定财力和事权后逐级界定支出责任，要明确支出责任划分的指导思想、目标和原则，并就支出内容进行详细划分。三是按照公共财政的要求界定公共财政的范围和支出定额，这样才能准确计算出转移支付数额。

（二）合理调整转移支付结构。一是逐步提高一般性转移支付占转移支付总额的比例。二是适当提高两税增长部分返还比例。两税增长返还应按两税上交总额的增长部分计算，返还比例应不低于30%，并根据需要与可能逐步提高。企业所得税除基数返还外，增长部分适当给地方一部分，以增强地方发展经济的积极性。三是标准收入计算依据适当改进，根据实际财政收入参照经济发展状况来计算标准财政收入，还要逐步将一些必保支出逐步纳入到标准支出的范围。四是科学界定专项转移支付范围，列入专项转移支付的项目应具有外溢性、突发性、特殊性等特点，同时，要控制专项转移支付的规模，加强对专项转移支付项目监督检查和绩效评估。

（三）完善财政转移支付法律体系。建议中央及早制定《财政转移支付法》，把计算转移支付的依据，各项转移支付所占比例，如何保障效益以及监督检查等都纳入法律条款，以保证转移支付工作依法运转。各省根据国家法律规定制定本省的实施办法，各市县也要制定出相应的办法。同时，国务院应制定专项转移支付管理办法，规范专向转移支付工作。

（四）对财政转移支付资金使用进行绩效评价。评价的重点应放在：向同级人大和同级人民政府报告一般性转移支付资金的分配、使用情况和成效情况；配套资金落实情况；是否建立了对下规范的转移支付制度；转移支付资金使用是否合理，有无违规违纪问题；纵向财力调整情况；横向财力调整情况等。

责任编辑 刘慧娴