所谓主体功能区是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元。“十一五”规划纲要将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，指出要按照主体功能定位调整完善区域政策，实施分类管理和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。为此，国务院明确要求调整完善财政政策，以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。财税政策已成为推动我国主体功能区协调发展的一个重要政策工具和杠杆。

一、建立健全区域发展的财税法规体系

在市场经济国家中，为了区域协调发展，政府往往运用财税政策等手段扶持落后地区发展，而这些政策手段的法律化就是区域政策实施的法律手段。如果没有法律作为依据，则各方之间有可能会陷于无休止的讨价还价和效率甚低的协调过程之中。因此，在我国以市场经济为基础的区域发展过程中，也必须高度重视财税法律法规体系建设，努力依靠法律手段对影响区域发展的分散决策予以规范，从而达到对区域发展进行有效协调的目的。

区域财税法规体系的建立应重在形成制约机制、保障机制、促进机制，注重规范运作过程，一是要尽快针对区域发展中存在的突出问题制订专门的财税法律法规，来约束和规范区域内各利益主体因各自利益而产生的不利于区域整体利益的行为；二是要加速研究制定明确区域发展主要原则框架的财税法律法规，为能动的区域协调提供财税法律保障；三是要建立区域财税立法协调机制，包括经济区域之间的立法信息交流与反馈机制；四要加强对地方性财税法规的备案审查，通过事后监督保证国家财税立法在各地得到统一、协调的贯彻和执行。

二、理顺和规范财税收入归属机制

财税收入归属机制是用来协调中央与地方、地方与地方、发达地区与落后地区之间各种税收和非税收入分配方面的一系列规则。财税收入归属指的是在财税收入制度中明确某一项收入归属于某一地区并在该地区入库，在此基础上不同层级政府再按照分税制财政体制的规定对该项财税收入进行划分。理顺和规范财税收入归属机制必须遵循税法优先的原则，行政协调不能强制介入；必须坚持以属地管辖为基础的原则，保证资源地税基的稳定与完整；必须坚持生产地财政利益优先保证的原则，以确保资源地的财政利益不受损害；必须认真贯彻执行合作开发利益共赢的原则，跨区域投资者按照市场经济规则获得投资的利润回报，而资源地依据税法赋予的税收管辖权获得地方财政利益。具体包括以下几个方面：

一是规范增值税收入归属机制，针对跨地区经营的纳税人所缴纳的增值税在地区之间进行合理划分。其基本的方法应当是筛选关键因素，科学确定权重，形成规范透明的收入划分公式，选择适当的征缴方式，来保证不同地区政府的合理税收权益。

二是规范营业税收归属机制，在应税活动发生地和机构所在地原则难以完全统一、不可避免发生矛盾的情况下，必须兼顾不同地区政府的税收利益，完善跨地区应税劳务营业税的分配方法，确定相应的跨地区应税劳务的关键因素，依此确定分配公式，对跨地区应税劳务营业税在地区之间进行合理的划分。

三是规范企业所得税收入归属机制，参照国外的做法，选择各机构从业人员工资收入、营业收入和财产价值等主要因素并赋予一定的权重，建立规范、透明的分配公式，将汇总计算后的应纳税所得额按公式确定的比例在总机构和分支机构之间进行分配，由各机构据此计算各自应纳的企业所得税，税法如果允许母子公司通过一定形式实行汇总纳税，那么在母公司与子公司所在地之间也应该做出类似的制度安排。至于采取何种具体的申报缴纳方式来实现总机构与分支机构所在地政府收入归属权，有两种可供选择的方法：一种是由分支机构所在地按事先确定的比例预征，最后由总机构向其所在地税务机关汇算清缴；另一种是总机构和分支机构均按上述公式确定的比例，计算出各自应纳所得税额，并就地缴纳。

三、规范和改进中央和省级财政转移支付制度

形成不同主体功能区，需要国家加大对限制和禁止开发区域的转移支付力度，在不同主体功能区推进地区间公共服务均等化的目标与财政体制改革的目标是一致的，一套科学完善的一般性转移支付体系最终是能够适应主体功能区要求的。应结合制定转移支付法，积极规范和改进中央、省级的转移支付制度。应根据因素建立科学的、能够量化的指标体系，并对多种转移支付项目进行归并调整，适当减少专项转移支付，力求建立一个更透明、合理、规范的转移支付体系。可考虑构建财税政策扶持机制，上级政府对经济欠发达和承担重要生态功能地区的下级政府，通过财政转移支付等方式，使其财政支出可以支撑当地居民逐步享有均等化的基本公共服务。与此相配合的还有互助机制，即是在上级政府的指导协调下，东部经济发达地区和中西部欠发达地区结成对口支援的帮扶对子。财税政策扶持机制的建立，还应当有利于在欠发达地区适当扶持地方优势产业的发展和增进区域之间的合作，培植新的经济增长点，这样就可以形成以一个或者几个产业为主体，多个产业同步协调发展的合理的区域产业布局，促进更大区域经济整体效益的提升和搞好投资环境的综合治理等。

四、建立区际生态基金模式的横向生态补偿制度

可以借鉴德国以州际财政平衡基金模式实现横向转移的方法，在我国经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态成本在区域间的有效交换与分担。区际生态转移支付基金由特定区域内生态环境受益区和提供区政府间的财政资金拨付形成，拨付比例应在综合考虑人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。各地方政府按拨付比例将财政资金缴存入生态基金，并保证按此比例及时进行补充。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的。生态基金必须用于绿色项目，包括生态服务提供区的饮用水源、天然林、天然湿地的保护，环境污染治理，生态脆弱地带的植被恢复，退耕还林（草），退田还湖，防沙治沙，因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等等。其中适合产业化经营的绿色项目，应通过招标来选择专业公司进行市场化运作，以保证资金投入的准确性和有效性。建立这种基于生态补偿的横向转移支付制度，并不是要否定通过中央财政纵向转移财力来实现生态补偿的重要作用，只不过二者的分工不同、操作方式不同、互为补充而已。前者是以区域生态转移支付基金的模式进行运作，用于区域性生态服务的补偿，而后者则是采用专项补助的方式，对全国属性的生态服务进行补偿，比如整个西部地区的退耕还林（草）、防沙治沙工程等等。当然，如果实行区际生态基金的区域内有国家级的生态保护工程，中央政府也应在生态基金中拨付一定的财政资金作为管护费用的补偿。此外，在特定流域的上、下游之间，生活用水的水源地和使用地之间，还可通过上级协调、专家参与的谈判，建立“一对一”的横向生态补偿制度。

五、逐步加大对生态补偿的公共预算投入比例

财政对环境保护的投入是最直接的生态补偿。近年来，我国财政环保支出逐年快速递增，但从支出结构看，与政府大搞生态工程建设相比，对生态恢复的研究和投入很少。而事实上很多地区的生态保护实践证明：只要能充分调动广大贫困地区农民保护环境的积极性并尊重自然规律，一些地方已经退化的生态系统恢复起来要比想象的更快些，花钱也比自上而下的生态工程建设要少得多。因此，开展环境保护工作，尤其是“禁止和限制开发区域”的环境保护，有许多应当以生态恢复（包括退耕还林还草还湖、封山封草场封荒地等）为支撑，而不是人工生态建设唱主角。建议今后中央和地方财政对环境保护的支出应加大投入生态恢复的比例，资金要重点投向：重要生态功能区的生态恢复、环境治理与保护；生态移民安置及对不符合环保标准的当地企业进行搬迁补偿；扶贫帮困、发展生态农业、增加当地居民收入；对生态恢复价值核算、补偿标准计量等基础性研究以及相关环保技术的应用研究等方面。

六、探索针对特殊类型和功能区域征税和发行公债

为了解决区域性的交通、环境、安全等问题，美国的经验是划定各自明确的区域并配套相应的机构和人员进行管理和服务。这些特殊功能的区域范围有大有小，既可以在一个行政区域内，也可以跨行政区域。值得注意的是，可以针对这些特殊区域设定特种税收，也可以发行公债，获得的资金用来保障配套管理机构的正常运转以及用于这些特殊区域内服务的供给和问题的解决。比如，美国洛杉矶社区重建局在全市确定的34个重建区内征收特殊的房地产交易税并发行公债，筹集资金用于社区重建中的道路、管网建设并满足社区重建局的基本运转经费。我国制定的许多区域规划以及设立的各种类型的特殊功能区，包括生态保护区、污染防治区、基础设施共建区等等，往往规划制定之后，实际执行中缺乏约束性手段，更缺乏资金的稳定支持，导致许多功能区不能维持原有的功能定位。

因此，现有各种特殊类型功能区以及将要开展的主体功能区，可以考虑借鉴美国针对特殊类型区域征税和发行公债的办法，选择一些条件适合的特殊类型功能区试点，为维持特殊类型区域的功能提供资金支撑。但是，要对区域的范围确定、征收的税种、发行公债的规模等方面制定严格的程序和管理办法，切实做到有法可依，既大胆探索又稳步推进。

七、在属地管理基础上建立跨区域税收征收管理新模式

跨区域征收模式是高度依托信息化发达水平实施的现代征收模式，要求打破现有行政区划界限，每个税务所（分局）都成为涉税处理中心，纳税人可以在任意一个涉税处理中心便捷、高效地办理纳税申报及缴纳税款。建立跨区域征收模式在很大程度上依赖网上办税，网上纳税将是承担跨区域征收的主体征收方式。建立跨区域征收模式后，税收管理将高度集约化、专业化，相应要求管理方式更加专业化、现代化，计划执行进度监控、决策确认论证、跨区税源转移、异常税源监控、经济与税收相关性分析，都将在更大范围内进行。有利于在发展各类主体功能区和加强区域间协调的过程中，方便纳税人，加强税源管理和提高精细化水平。

责任编辑 陈素娥