德国财政转移支付法律制度是在特定的社会市场经济背景下形成的一种兼有行政分权管理和财税调节等功能的财政平衡机制，在明确划分各级政府事权、支出范围和税收权限的基础上，通过纵向和横向的财政平衡机制实现财力布局平衡，以保证在全国范围内提供大体均衡的公共产品和服务，达到经济效率与社会公正的高度统一。我国实行的是社会主义市场经济，同样强调经济效率与社会公正的高度统一。因此，德国的经验对于构建和完善我国财政转移支付制度具有重要的借鉴意义。

德国财政转移支付制度的基本内容

德国实行的分税制是在联邦、州和地方之间对财政收入的第一次分配。由于德国各地经济发展状况存在着差异，导致财政收入能力各异，因而十分强调在全国境内为公民提供基本相同的包括文化教育、医疗卫生、社会保障和公共交通在内的公共服务。为保证各地公共服务水平基本一致，实现区域经济协调发展，德国专门制定了《财政平衡法》，规定各级政府的财政平衡采取纵向平衡和横向平衡两种方式调节财政收入的再次分配。

（一）纵向财政转移支付

纵向财政转移支付是指上下级政府间的财政转移支付，根据各级政府承担的职能和负担情况来分配资金，以实现各级政府之间的财政平衡，一般分为联邦对州的转移支付和州对所辖地方政府的转移支付。

1.联邦对州的财政转移支付。主要通过调整共享税的比例、提供补充拨款、设立统一基金和完成共同任务拨款等途径来实现。

共享税是联邦和各州财政收入的主要部分，其中联邦共享税收入占其全部税收收入的75%以上，各州共享税收入平均占各自税收的85%左右。共享税在联邦和各州之间的分配比例就成为联邦向各州财政转移支付、达到纵向财政平衡的重要依据和手段。德国共享税包括个人所得税、公司所得税、工资税、资本盈利税和增值税等。按照《财政平衡法》的规定，个人所得税和工资税在联邦、州、地方各个层次的分配比例分别为42.5%、42.5%、15%；公司所得税、资本盈利税在联邦和州之间各分享50%；而增值税可以根据联邦、州和地方财力的变化，通过每4年一次的定期协商，灵活地调整联邦、州和地方之间的分配比例。目前联邦、州和地方之间分享比例分别为49%、49%和2%。

财政补充拨款是联邦的一种无条件拨款，是根据一些特殊的需要向特定地区提供的补助款，是对增值税共享和州际横向平衡的一种补充。主要通过对贫困州的补助拨款，使其财政能力提高至全国平均水平的99.5%，以缩小各州由于经济发展水平不同而导致的收入差距；向政治性负担高于平均水平的州（如柏林等）以及东西部各州提供特别拨款；对某些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目提供拨款；对州的某些负担较重的支付项目和联邦委托给州的任务进行拨款和补助。

为完成“共同任务”而向州拨款。《基本法》规定了联邦与州的三大共同任务，即兴建和扩建高等学校，调整和完善地区经济结构，改善农业结构和海岸保护。履行上述任务需要的财政支出分别由三级政府各自负担。在完成联邦和州的共同任务时，联邦也向州提供财政资助来达到协调政策的目的。在一般情况下，联邦政府分担共同任务所需要的财政支出的一半，但具体的拨款则根据所涉领域的不同而不同。例如，在改善农业结构方面，联邦和州分别负担60%和40%；在海岸保护方面则分别负担70%和30%。共同任务拨款是一种有条件的联邦对州的财政转移支付，通过这一形式，增强了联邦政府对州和地方政府干预的程度，对全国各地经济的协调发展起到积极的作用。共同任务拨款额的大小取决于联邦和州政府之间的协议，一般每年讨论一次，并在预算中作出安排。

2.州对所辖地方政府进行转移支付。主要包括一般财政拨款和专项拨款，旨在促进各州辖区内市镇地方政府之间财政收支水平保持基本平衡，缩小市镇地方之间的财政收入差异，保证各州提供基本一致的公共服务水平。州对地方的拨款主要来源于州固定税收的收入以及与联邦共享税中由州征收的部分。各州根据不同情况通过州议会立法确定本州对地方财政拨款的系数或额度。州对地方的一般财政拨款，往往不限定具体的用途，由地方自由支配使用，通常约占州对地方全部财政拨款的70%。一般拨款主要分为基数拨款、行政补贴拨款、特殊拨款三种形式。

（二）横向财政转移支付

在实行纵向财政转移支付的同时，德国还实施了一种富有特色的横向财政转移支付，通过从财力强的州转移部分财政收入到财力弱的州，使各州在收入与财政支出需求间达到一定程度的平衡，以保证各州财政收支的大致相当。德国规定人均财政收入达到全国平均值102%以上的州为富裕州，人均财政收入低于全国平均值95%的州为贫困州。富裕州应当从其超过部分拨出部分财力来帮助贫困州，使之人均财政收入达到平均值的95%。通过州际的财政转移支付，促使财政收入低的州达到全国财政收入的基本水平，并履行其应尽的对国家的义务，从而使全国各地区的居民具有享受相同生活条件的权利。

德国实行州际横向转移支付资金来源于两个部分：一是增值税中由州分享的1/4部分（其余3/4按每州人口数量已按纵向转移的方式直接分配给各个州），作为资助贫困州之用；二是财政富裕州按计算结果将部分税款直接划拨给相对贫困的州。

州际间财政平衡分配主要包括以下四个环节：一是测算出各州财政能力指数，亦称为税收能力指数。各州的财政能力由州本级的税收收入反映。税收能力是指来自该州税收收入和捐费收入的总和；二是测算出财政平衡指数。平衡指数是确定财力平衡状况的数值，反映各州财力需求的标准，包括州本级和州内地方的财力需求两部分标准；三是依法确定各州的横向平衡地位。通过对各州财政收入能力指数（代表财力供给）和财政平衡指数（代表财力需求）的比较，将它们分类确定有资格接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和有义务付出平衡基金的州及支付数额；四是实施横向平衡资金的划拨。

德国模式的主要特色

德国是典型的社会市场经济法治国家，立法机关先后制定了包括《德意志联邦共和国基本法》、《财政预算法》、《财政平衡法》等在内的一整套财政法律规范，以法律形式明确构建了财政平衡机制。德国财政平衡机制由联邦、州、地方三级的事权、立法权、财政权和财政转移支付制度等要素构成，其中事权构成了立法权和财权划分的基础，而立法权和财政事权的划分又构成了财政转移支付制度存在和运行的基石。

（一）财政立法权的分配

德国财政立法充分体现了财政法定主义的特色。国家财政立法权由《基本法》规定，联邦、州有各自的宪法，拥有自己的立法权。联邦、州、地方各级财政都有财政税收专门法和相对独立的财政税收制度，各级政府之间遵照适度集中、相对分散的原则确定各自的财政支出范围和财力，各自编制、审批、执行以及事后评价本级预算，分别对各自的议会负责。

为了保证全国财政法制的统一，缩小各级政府财政收支的差异，《基本法》授权联邦最高立法机关相对集中行使全国的财政立法权。凡在联邦任务范围内和与联邦整体经济活动秩序紧密相关的财政立法权，例如联邦共享税和专享税的立法权，甚至州和地方专享税的立法权，皆由联邦议会行使，并由联邦政府及其职能部门制定实施条例、发布相关的法令，州和地方应当依法执行并保证其良好实施。凡属联邦立法的事项，州和地方立法机关不得越权自行其是，体现了立法权归联邦，州和地方负责税法实施、税收征管的特色。在联邦集中行使财政立法权的前提下，州立法机关拥有地方小税种的立法权，决定它们的开征、停征和减免税优惠等；地方立法机关有权根据实际情况决定某些地方税收的起征点、加成征收或采取临时性减免等措施。

（二）财政权的划分

德国《基本法》对联邦、州、地方三级政府的事权范围和相应的财政收入职责和支出责任作了原则规定，体现了不同层次政府职责的任务分配与财政支出责任负担之间的一致性。“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦政府负责，其他事务则由州和地方政府负责。联邦、州和地方三级政府之间的事权划分有一定的交叉，但各自基本的事权范围都通过法律的形式确定下来。德国财政法律十分强调州、地方财政应坚持“自助为先”的原则：即市镇地方政府能办的事，州政府不干预；州政府能办的事，联邦政府不干预，体现了德国财政体制注重集权与分权的统筹与结合，管理权适度分散、调控权高度集中的特色。

（三）财政转移支付法制化

作为德国财政转移支付领域的基本法，《财政平衡法》对涉及财政转移支付的各个领域作出了明确的规定，充分体现了财政转移支付法定主义的精神，并具体地体现了财政权力法定、财政义务法定、财政程序法定、财政责任法定等原则，并在具体的法律规范中体现了法治实体价值，如正义、公正等。

责任编辑 常嘉