近些年来，重庆市土地使用收入快速增长，有力地促进了税收增长和财政收入规模的扩大，但也造成了工商税收比重相对较低，近1/4财政收入来源于土地使用权转让，基本上不属于可支配财力。此外，土地资源是不可再生资源，当前财政收入的增加是以牺牲后代人的权益为代价的。因此，需要对近年来土地出让的宏观经济社会效果以及对税收的影响进行全面深入分析，这样才能更加积极地认识到加强土地资源出让管理、规范土地市场的重要性。

土地资源出让对经济社会的影响

土地资源出让是否有效，关键在于其对经济社会发展的影响上。从1992年实行土地有偿使用以来，我国土地资源出让提高了土地集约利用程度，也对经济社会发展产生了积极的影响。

1.土地出让促进了经济的快速增长

重庆成为直辖市之初，经济发展中面临的主要问题是资金不足，可用财力有限。土地资源出让不但缓解了资金不足的问题，还带动了民营资本和境外资本的投入，有效拉动了全市经济的快速增长。2000-2006年间，资本形成总额对全市经济增长的拉动由2000年的5.6个百分点提高到2006年的7.3个百分点，最终消费拉动经济增长也相应由3.9个百分点提高到6.4个百分点。

同时，土地出让和开发为投资战略的顺利实施搭建了良好的操作平台，是投资的基本要件和基础。2002年推行土地规范化管理制度以来，土地出让收入增长较快，由1997年的1.32亿元增加到2006年的179.9亿元。土地出让收入的快速增加直接带来了两方面的积极效果：一是直接推动房地产业和建筑业的发展，带动工业园区和商业区建设，促进了城市化建设和投资环境的优化，进一步拉动了GDP的快速增长。据测算，仅从投资角度分析，2006年土地出让拉动GDP的贡献率为3.6个百分点，即土地出让对经济增长的贡献率在30%以上。二是土地出让促进了税收收入的快速增长，为税收的可持续发展和财政收入结构优化创造了条件。

2.土地资源出让推动了第三产业和房地产业的蓬勃发展

近年来，随着城镇化进程的加快和人民生活水平的逐步提高，对住宅用房、商业用房、办公用房的需求较旺，土地资源开发力度明显增大。从重庆发展情况看，1997-2006年间，房地产业开发投资占第三产业GDP比重呈逐年上升态势，年均保持在25%左右，2006年达到40.2%。因此，重庆第三产业的迅速发展与房地产业的发展密不可分。另外，土地市场的规范和发展，也推动了第三产业的快速发展。

3.土地出让有利于促进商业区的形成和推动招商引资工作

土地出让带来了三个集中，即“农民向城镇集中”、“工业向园区集中”、“耕地向规模经营集中”，三个集中的直接结果是居民由散漫零星布局的居住方式向住宅小区等集中居住方式过渡，人流量的集中必然促使零星小商店向商业街区集中，小商贩向大商场过渡。尤其是在重庆高新技术产业开发区，香港置地公司、国际棕榈泉、龙湖集团等一批有实力的域外企业，通过招拍挂方式取得土地使用权，登陆该区房地产市场，引进域外资金近30亿元；江北区投入15亿元资金改造北滨路，目前各大开发商竞相入驻，仅签约的七家房地产开发商就将投资200亿元建设商品房，预计产生的营业税至少达10亿元，再加上其他税收和附加以及因此带动的饮食、商贸业税收，土地出让和开发的作用将更加明显。此外江北区江北城开发、五桂路建设、铁山坪开发、观音桥商圈整治建设也产生了类似的辐射带动作用。

土地资源出让对财政税收的积极影响

1.土地资源出让的直接税收效应

根据现行财政税收制度规定，土地交易行为直接产生的税收有耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等，土地交易后的土地开发直接刺激着房地产业、建筑安装业等行业的发展，从而带来房产税、营业税等相关税收的增加，这部分收入在整个财政收入中占较大比重，并呈逐年上升的趋势。

直辖以来，重庆涉及房地产业的直接税收年均增长28%，比全市财政收入平均增幅高3.7个百分点，比GDP增幅高17.8个百分点，占全市税收完成额的比重由1997年的12.5%上升到2006年的24.9%。土地出让和开发产生的直接税收占全市财政收入的比重平均保持在12%左右，1999-2006年间在10%-13%之间。从弹性系数看，2000-2006年间房地产业的直接税收增幅与土地收入增幅的比重年均为0.412，说明土地收入每增加1元，直接产生的主要税收将增加0.412元。

2.土地资源出让的间接税收效应

从上游行业看，土地出让带动了化工、建材、钢铁的发展，从下游行业看，则带来了房地产业、金融行业、商贸、饮食行业的繁荣，因此，土地出让不但刺激了房地产等直接相关行业税收的增加，对其他上下游行业的税收也产生了一定的间接影响。按照美国经济学家列昂惕夫投入产出理论，2005年，重庆房地产开发完全消耗系数为0.48，即每增加1亿元房地产业投入，将直接或间接增加其他部门0.48亿元的投入，土地的出让和开发对上下游产业的拉动乘数效应相当明显；从间接弹性消耗系数来看，土地收入每增加1亿元，由此产生的间接税收将超过0.63亿元，表明土地出让不但有力地支持了城市经济发展，而且也带来大量的税收收入。从税收质量上看，与土地出让相关的税收质量呈现逐年上升的态势，由2000年占一般预算的14.8个百分点上升到2006年的30.2个百分点，即2006年各项税收占一般预算的比重为67.8%，其中接近50%是由土地出让创造的，可见土地资源合理出让对改善税收质量，优化收入结构具有十分重要的意义。

土地资源出让中存在的问题及改进建议

土地是稀缺资源，是关系到国计民生的重大问题。尽管近年来土地规范化管理水平明显提高，但在土地市场中，仍存在一些比较突出的问题，如土地市场化水平需要提高、部分地区土地交易未按照市场化要求进行、级差地租和土地资源辐射链条效应未得到充分发挥、土地资源综合开发利用率较低等。从税收上看，房地产税收内外分设，税制不统一，税种交叉导致重复征税；租赁环节计税依据不合理；房地产开发企业税负较重等。此外，随着地方做大经济蛋糕的积极性不断增强，招商引资的力度加大，部分企业充分利用区域间的竞争所提供的各项优惠政策（包括区域间的税收优惠），既不利于土地资源的规范化管理，也影响到财政收入足额入库。为了促进土地资源的合理开发利用，结合重庆市的客观实际，今后在土地资源出让和开发过程中，当注意以下几个方面：

1.切实盘活用好存量土地，提高土地利用效率

我国土地资源有限，必须实行最严格的耕地保护制度，控制新增建设用地。目前，随着城市化进程加快，建设用地需求增加，解决供需矛盾的主要途径是盘活用好存量土地，引导开发企业走集约利用土地的路子。对于开发企业手中的土地，政府要依法加强监督和引导，对长期闲置不用的土地，要严格依法收取土地闲置费或者依法收回土地；对久建不完的项目，按烂尾楼进行公开处置等，避免由于利用不当影响未来房价。同时，在对一个地区整体征地后，除去出让给开发商的土地和公共设施用地，一般还有边角用地，同样价值不小，其权利属于政府，不是部门资产，因此应将这些地块一一登记造册，加强管理，其收益及时足额上交财政。

土地公开挂牌拍卖能够最大信度地维护国家利益，促进土地市场健康发展，确保开发商在公开、公平、公开、有序的投资环境下竞争，此外，在土地出让过程中，要严格执行公开挂牌拍卖；尽可能卖熟地，不卖生地，将土地整治后再卖给开发商，避免开发商利用税收优惠政策避税（如旧城改造减免等各项优惠政策）；少卖综合用地，多卖规划用地等。

2.积极探索改革土地出让金入库方式

目前，重庆市土地出让金在市国土局集中入库，这种模式与属地管理原则并不一致，不利于区县对本地区国土资金的管理，不利于财政收入及时足额入库，增加了年终财政决算办理事项。因此，探索改革现有入库模式十分必要。根据几年来的实践，积极探索按照属地管理原则实行就地入库的试点，当是清除目前入库模式弊端的一种较好途径。

3.研究完善房地产财税政策

目前，我国房地产税收制度中存在的一个突出问题是，开发和销售环节税费负担较重，使用和保有环节税费负担较轻。因此，当从如下几个方面研究完善房地产财税政策：

一是对现行与房地产相关收费进行清理和规范管理，再考虑将部分具有税收性质的收费纳入“费改税”范围。

二是进一步规范和完善房地产税收制度。在保有环节，分别改革现行房产税和城镇土地使用税，统一内外房地产税制，建立统一、规范、合理的财产税性质的房地产税收制度；在租赁、转让环节，继续征收营业税，并在适当时机将现行契税和房地产印花税合并；在收益所得环节，征收企业和个人所得税，逐步取消土地增值税。

三是适当调整征税范围，进一步扩大税基。将农村经营和出租用房纳入房地产征税范围；取消对“三资企业”不征城建税、教育费附加、耕地占用税等税收优惠政策；严格税收减免，规范区域间税收优惠口径，避免利用区域间税收政策偷、逃税或避税。

四是建立健全房地产相关配套制度。完善房地产登记制度，对土地要核查，建立起土地位置、权属及面积台账，强化房地产产权登记；建立和完善房地产估价制度、房地产市场的定价制度，包括建立健全以基准地价、标定地价和房屋重置价格为主、以房地产底价为辅的房地产价格管理体系，建立和完善房地产交易价格申报制度，若申报交易价格低于最低价格，政府有优先购买权或采取强制性措施购买。

（课题组成员：马千真 商奎 肖迎春 唐昌凯）

责任编辑 刘慧娴