资源收益分配问题事关经济社会发展和政治稳定，事关市场经济体制和机制的健全和完善，事关中央、地方、人民群众等各方利益和积极性，必须高度重视。要坚持从实际出发，按照和谐发展、科学发展的要求，建立符合我国国情、有利于资源保护和合理利用的资源收益分配体系。

正确评价现行的资源收益分配制度

我国现行的资源管理体制和利益分配机制源于计划经济体制。计划经济时期，矿业领域基本上是国有制一统天下，矿产资源的所有者、生产者和开发经营者的利益是一致的，没有必要去认真划清各自不同的财产权利。因此，从1949年新中国成立伊始，在长达30多年的时间内实行的是资源“无偿开采制度”。随着我国经济体制改革的逐步推进，资源有偿开采制度也随之逐步建立和演进。1982年1月，国务院发布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，标志着我国矿产资源实行有偿开采的萌芽。1984年《资源税条例（草案）》施行，我国开始对自然资源征税，征收范围仅为原油、天然气、煤炭和铁矿石，但资源税制度建立的初衷仅仅是调节级差收益，只要没有获得12%以上的销售利润，企业或个人就可以无偿开采国有矿产资源。1986年施行的《矿产资源法》中明确规定国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。1994年实施的资源税收制度，扩大了资源税的范围，把盐税并到资源税中，资源税不再按超额利润征税，而是按矿产品产量征税，按照“普遍征收，级差调节”的原则，就资源赋存状况、开采条件、资源等级、地理位置等客观条件的差异规定了幅度税额，为每一个课税矿区规定了适用税率，差不多是一矿一率。在实施资源税的同时，1994年又实施了矿产资源补偿费征收管理制度，规定了我国当时已发现的全部173种矿产及其补偿费率。矿产资源无偿开采的局面从此结束，矿产资源有偿使用的“税费并存”制度初步形成。

资源税费制度的制定和实施，对维护国家的矿产资源财产权益，保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发利用，促进国民经济发展，保护生态环境起到了积极的作用。但由于资源定价制度不合理，收益分配制度仍存在明显的缺陷。一方面资源费率偏低，且开采中不考虑环境成本，扭曲了要素价格和企业的生产成本，造成矿产品市场价格低下和市场需求大于均衡水平，促使资源过度开采和环境的破坏，不但影响资源的可持续利用，还有可能产生资源安全等问题。另一方面，使用低费率所计征的矿产资源补偿费自然使所有者经济收益减少，不能真正体现所有者的经济利益，造成国家经济利益的损失。同时，由于我国资源收益分配中并没有考虑到地方资源管理者的实际经济利益，以及当地居民的利益，这就极大地影响多方面管理资源、保护资源的积极性，造成管理不严格，资源开采秩序混乱，“官商勾结”等问题。这些问题的最直接的影响就是在我国普遍存在的资源越丰富，经济越贫困，社会越落后，国际上通常称之为“草根贫困”。另外，资源税还没有发挥其应有的功能，最根本的原因在于对资源税性质的界定上。资源税改革的目的主要是为了保护国家资源，敦促企业有效利用和开采能源资源，提高资源回采率。但从目前看，存在着诸如税负过轻、税率过低、征收方式存在缺陷、征税范围过窄等问题，不仅影响到地方的税收，更为严重的后果是带来了资源的盲目开采，造成严重浪费和环境破坏。因此，改革现行的资源收益与分配制度，建立新型的资源收益体系已成为当务之急。

从实际出发建立和完善资源收益分配体系

建立科学的资源收益分配体系是强化国有资源资产有偿使用制度、完善资源产权制度、健全资源管理法律法规体系、严格资源资产管理的关键，是加大国土资源参与宏观调控力度、建立市场经济条件下资源长效管理制度的需要。鉴于我国资源开发与管理的实际，我们认为，应在加快体制机制改革的基础上，抓紧建立和完善收益分配体系。

改革现行的资源税费制度。要恢复资源税调节矿山企业级差收益的原貌，在调整中充分考虑资源利用情况，把资源利用作为调整的条件和目的之一。资源税征收额度应充分考虑矿石资源条件的差异及开采条件、地理位置和自然环境的差异。对开发资源单位，其征收重点放在资源的级差收入调节上，同时也适当考虑国家对资源所有权的因素，主要是起到协调宏观分配关系的作用；对资源使用单位，其征收重点主要是放在资源使用节约的问题上，通过征收一定的使用税，来促使资源使用者节约人类有限的资源。同时合理划分中央与地方的资源分配收益，以地方为主。

扩大地方资源补偿费留成比例。在一定时期内将应交中央财政的矿产资源补偿费留给地方，由地方按照中央规定的办法使用，其中用于勘查的部分纳入地方勘查基金，接受财政部、国土资源部的监督。这样做不仅有利于加大地方基础地质工作的投入，改善基础地质工作薄弱的面貌，而且有利于调动地方征收补偿费的积极性，提高矿产资源补偿费征收比例。

建立和实行“份额”分配制度。首先从中石油、中石化开始，按照国际通行的做法，将其生产的石油、天然气先留给地方一定比例的“份额”后，再进行成本核算和利润分配。参照中石油、中石化在境外开采石油与所在国的“份额”分配办法以及外国石油公司在我国海上从事石油开采的“份额”分配办法，两家石油企业可以将石油、天然气产量的20%-30%留给地方，由地方用于石油化工或销售。在此基础上，两家石油企业按照全成本核算后，再进行利润分配，地方作为资源原产地参与利润分配，分配比例由企业与地方人民政府商定。

提高资源税税率和补偿费费率，并实行浮动税费率制度。在将资源税由从量征收改为从价征收的基础上，提高资源税税率，按照矿产品销售收入的3%-5%计征，同时提高资源补偿费费率，按照销售收入的3%-5%计征。两项合计，矿山企业缴纳资源税费的比例为6%-10%，符合国际一般水平。考虑企业承受能力，实行浮动税费率制度，浮动的依据为矿产品价格的市场变化情况，即以矿产品国际或国内平均价格为基础确定基准税费率，当价格发生变化时，税费率也同方向浮动。考虑到市场情况的千变万化，将资源税费率浮动权限交与地方人民政府，中央财税部门规定浮动范围并进行监督。

规范矿山企业成本核算，确保企业取得公平利润。对于在地方从事矿业开发的企业，中央有很多优惠政策，对企业的发展起到了促进作用，但是随着投资主体的多元化和矿产品价格的国际化，这些政策开始阻碍企业间的公平竞争，也造成企业利润不实和国家利益“合法”流失。因此，必须在提高企业进入关系国计民生的矿产开发门槛的基础上，及时对这些“特殊”政策进行清理和规范。在清理和规范以后，由地方人民政府行使监管的权力。

承认和规范地方政府在资源开发方面“干股”分配方式。虽然《矿产资源法》明确规定，国务院代表国家行使矿产资源所有权，但是，由于资源分布不均匀，“一家管资源，多家用资源”，使得各地资源管理成本差异很大，特别是在现阶段，资源原产地无论在管理资源还是在开发利用资源方面，基本都是在为资源使用方服务，因此，一些地方采取“干股”方式参与资源开发的利益分配。从政策上讲，这种分配方式是违规的，但是有其合理的方面，市场经济国家也有类似的做法，应该给予承认并加以规范。这种分配方式是解决“草根贫困”比较有效的方式。

责任编辑 方震海