编者按：

新中国成立以来，党和政府始终把解决贫困人口的温饱问题作为重要任务，带领全国各族人民通过多年的努力，取得了巨大成就。特别是改革开放以来，我国扶贫开发工作进展之快、成效之大，为世界瞩目。党的十七大又为当前和今后一个时期全国扶贫开发工作指明了方向，要求到2020年“绝对贫困现象基本消除”，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会奠定基础。本期专题反映了各级财政部门如何扎实深入地开展扶贫开发工作，以最终实现“绝对贫困现象基本消除”的目标，敬请垂注。

党的十七大报告在充分肯定扶贫开发取得巨大成就的同时，明确提出了扶贫开发的奋斗目标和工作任务，为今后一段时期的扶贫开发工作指明了方向。各级财政部门一定要认真学习、深刻领会十七大精神，进一步理清工作思路，完善政策，创新机制，提高扶贫实效。

一、财政扶贫政策框架分析

财政扶贫政策是党和政府扶贫开发政策的重要组成部分。多年来，各级财政部门按照党和政府的要求，充分发挥公共财政的职能作用，不断增加对贫困地区、贫困群体的公共服务投入和扶贫专项资金投入，为扶贫开发事业的顺利推进发挥了巨大的作用。

（一）公共服务投入力度不断加大，辐射贫困地区和贫困人口的能力不断增强

近年来，中央财政实施了一系列的公共服务政策，把更多的财政资金投向公共服务领域，并向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区和困难群众倾斜。

一是实施了多种形式的区域性财政转移支付制度。如对中西部地区、民族地区、县乡困难地区、革命老区、边境地区的财政转移支付，增强了地方政府提供公共服务和扶贫开发的能力。

二是实施了区域性开发和生态保护政策。如西部大开发、退耕还林、退牧还草生态建设工程等，这些政策都有重要的减贫效果。

三是实施了农村社会事业保障政策。如农村义务教育经费保障机制、新型农村合作医疗制度以及农村最低生活保障制度等。这些政策，虽然不是针对扶贫开发工作而实施的，但其政策效应覆盖了贫困地区，促进了贫困地区基本公共服务均等化。

（二）财政扶贫专项资金投入稳定增长，机制不断创新

财政专项扶贫政策作为实现扶贫开发政策目标最为直接、最具针对性的财政支持手段，各级财政部门按照扶贫开发方针政策以及公共财政职能的要求，不断加大资金投入，建立积极扶贫机制，促进了财政扶贫效益的提高。

一是建立了财政扶贫资金稳定增长的投入机制。自1980年开始设立财政扶贫专项资金以来，中央财政累计安排资金1600多亿元，地方财政也不断加大扶贫开发的投入力度，形成了财政扶贫资金稳定增长的投入机制。

二是建立了公开、公平的资金分配机制。从2001年开始，采用了因素法分配中央财政扶贫资金。考虑的因素包括贫困人口、农民人均纯收入、地方财力和政策调整等。这一办法较好地体现了财政扶贫资金分配的公平性。

三是建立了财政扶贫资金预拨机制。针对资金拨付不及时、到位晚等问题，从2005年起，中央财政每年在人代会之前，预拨大部分扶贫资金，以便各地尽早实施扶贫项目。

四是建立了专户（或专账）管理和报账机制。为了确保财政扶贫资金的专款专用，先后实行了专户或专账管理、封闭运行以及国库集中支付制和报账制。

五是建立了投入引导机制。为了充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，各级财政不断加大贴息资金的投入。1986-2007年，中央财政共安排贴息资金70多亿元，引导金融机构发放扶贫贷款近2000亿元，贴息资金的放大效应达29倍。与此同时，还对贴息的方式进行了下放审核权限、地方财政与银行自行结算等改革，调动了地方政府、农村金融部门的积极性，提高了信贷扶贫资金的入户率，为贫困农户获得信贷支持创造了更为有利的条件。

六是建立了奖补和互助资金制度。针对贫困农户发展生产资金短缺的问题，从2005年起，财政部会同国务院扶贫办等部门，先后实施了“奖补资金”推进小额贷款到户试点和“贫困村村级发展互助资金”试点，都取得了良好成效，得到了基层干部和广大贫困群众的积极响应和欢迎。

七是建立了绩效考评机制。财政部与国务院扶贫办共同制定下发了《财政扶贫资金绩效考评试行办法》，从2006年起，对各地财政扶贫资金使用情况进行考评。这一办法进一步促进了扶贫任务和责任的落实。

八是建立了资金整合机制。2007年，财政部会同国务院扶贫办在中西部地区21个省份，根据“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的原则，在贫困乡村集中连片的区域，按照扶贫开发和现代农业建设规划，围绕促进区域经济发展和增加贫困人口收入的目标，以发展优势产业、特色产业为重点，整合部分财政扶贫资金和其他涉农资金，集中力量办大事。

九是建立了多元化的监管机制。建立了审计、财政、业务部门、社会舆论等各方面参与的多元化监管机制。同时，建立了财政扶贫资金管理监测信息系统，利用现代化的手段，对财政扶贫资金进行自上而下的系统化的跟踪检查。

二、扶贫开发面临新形势

经过多年的努力，我国扶贫开发工作取得了巨大成绩，但面临的形势非常紧迫，任务还相当艰巨，财政扶贫工作任重道远。

（一）党的十七大对扶贫开发工作提出了更高的要求

党的十七大对扶贫开发工作提出了“一个目标，一个加大，两个提高”的奋斗目标和任务，即：到2020年基本消除绝对贫困，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度，提高扶贫开发水平、逐步提高扶贫标准。为今后的扶贫开发工作指明了方向，同时对扶贫开发工作提出了更高的要求。全面完成十七大提出的扶贫开发任务，形势紧迫，需要下更大的力气。从扶贫目标来看，到2020年基本消除绝对贫困，不仅要解决贫困人口的温饱问题，而且还要解决巩固温饱、加快发展、缩小差距的问题。从加大扶持力度来看，需要各级财政共同努力，继续调整支出结构，不断加大扶贫投入力度。从两个提高来看，如何提高扶贫开发水平，特别是如何提高扶贫标准，需要作深入的研究。扶贫标准的确定，既要考虑到我国扶贫开发工作的需要、与扶贫目标任务的衔接，也要考虑到我国财力的可能，更要防止因贫困线标准的问题而抹杀扶贫工作所取得的巨大成绩。

（二）公共服务政策越来越多，支持力度越来越大，给统筹使用好各项扶贫资金提出了新的课题

近年来，党中央、国务院对“三农”、欠发达地区的发展等问题十分重视，出台了一系列的支农惠农和支持欠发达地区发展的政策，这些政策都覆盖到了贫困地区，特别是农村义务教育、新型农村合作医疗、农村最低生活保障制度等，这些政策对扶贫开发工作是一个有力的促进，也是一个有力的补充，但不能替代扶贫开发。因为，扶贫开发有其特定的扶持对象、区域和内涵。因此，在继续强化财政扶贫开发工作的同时，如何加强财政扶贫政策与这些公共服务政策的衔接和配合，如何把这些资金有效地统筹使用好，形成合力，将是一个新的课题，需要认真研究。

（三）消除贫困的难度越来越大，扶贫开发的任务更为艰巨

我国农村贫困人口数量还很多，其人均收入与全国农民人均收入差距仍在扩大，而且贫困地区与其他地区发展差距扩大的趋势也未得到根本性的扭转。绝对贫困人口的贫困程度深，仍有大量的贫困人口生活在自然条件恶劣的地方。贫困人口自我发展的能力还很弱，返贫率还比较高，特别是因灾返贫的情况仍比较普遍，巩固温饱的任务相当艰巨。

（四）贫困人口的分布复杂，财政扶贫措施需要多样化

目前贫困人口的分布是点、片、面并存。东部地区农村贫困人口呈零散点状分布，中部地区主要以村为单元分布，地处中部的湘西、鄂西和西部地区仍然主要以县乡为单元分布，部分呈区域性片状分布。这一格局，客观上要求财政扶贫措施应根据不同区域特性，因地制宜，因地施策，不能一刀切。

（五）扶贫力量仍显分散，需要健全扶贫开发工作机制近年来，全国人大代表和政协委员多次反映，扶贫相关部门“单打独斗”与扶贫工作“包打天下”并存的局面较为突出，财政扶贫专项资金使用范围过于宽泛，分散使用情况比较普遍。为了提高扶贫资金的使用效益，需要各有关部门加强协调，不断健全扶贫开发工作机制。

三、新形势下做好财政扶贫工作的基本思路

在新形势下，财政扶贫工作要以促进贫困地区基本公共服务均等化为主线，以增加贫困人口收入、缩小贫困地区与其他地区发展差距为重点，不断提高贫困地区和贫困人口自我发展能力，促进贫困地区经济社会事业的全面发展。

（一）充分发挥公共财政职能，加快促进贫困地区基本公共服务均等化和可持续发展

一要加大对贫困地区的转移支付力度，增强贫困地区的财力。二要促进尽快形成城乡统筹的体制机制，并突出对贫困地区农村的支持。三要加大农村公共产品与服务的保障力度，并向贫困地区倾斜。四要在制定生态建设和保护等重大政策时，要将保护贫困人口利益、提高贫困人口收入作为重要方面予以考虑。

（二）继续加大财政扶贫力度

财政专项扶贫，一方面表现为资金的投入及管理，另一方面体现了政府扶贫的政策意图。进入新世纪以来，我国农村扶贫开发形势发生了较大变化，特别是党的十七大对扶贫开发工作提出了新的要求。财政扶贫工作在加大投入、强化监管的同时，要更加注重政策的完善，机制的创新。

一是赋予开发式扶贫新的内涵。开发式扶贫是多年来我国农村扶贫实践的经验总结，也是今后扶贫工作仍然需要坚持的一个基本方针。但是在当前农村最低生活保障制度等相关制度普遍建立、公共服务逐步实现均等化的情况下，应赋予扶贫开发新的内涵，应将专项扶贫开发转变到专项扶贫开发与综合扶贫开发相结合的思路上来。真正从扶贫工作实际出发，由注重点上开发转到点面结合、以面带点、以点促面。突出对贫困群众和贫困地区自我发展、自我脱贫能力的开发与提高。

二是重新定位扶贫开发的目标任务。过去扶贫开发主要侧重于解决贫困人口的温饱问题。在新形势下，扶贫开发的工作目标要实现“两个并重，两个转变”。即：解决温饱与巩固温饱并重，由解决贫困人口温饱问题逐步向提高贫困人口收入水平转变，扭转贫困人口与其他社会群体收入差距扩大的趋势，并争取逐步缩小这一差距；加快区域自我发展与缩小区域差距并重，由注重点上扶贫开发向点面结合转变，着力促进贫困地区的区域发展，逐步缩小贫困地区与其他地区间经济社会发展差距，为贫困地区新农村建设以及构建和谐社会奠定基础。

三是进一步明确扶贫开发工作的重点。在继续抓好重点村扶贫开发工作的同时，要更加注重贫困区域的经济发展，围绕区域优势大力支持特色产业的发展，不断增强贫困地区的自我发展能力；要积极支持贫困地区劳动力转移就业，提高劳动者素质，增加贫困人口的收入；要积极支持贫困地区基础设施建设，改善贫困地区的生产生活条件。在资金的使用上，由到村到户分散使用转变到集中投入，解决制约区域经济发展的关键性因素和问题，由扶贫资金单打独斗转变到与其他支农资金整合使用。在工作方式和实现形式上，应以贫困地区和贫困群众最迫切、最需要解决的问题作为扶贫开发工作的着力点，由各地依据不同的情况，采取不同的措施。

四是创新扶贫机制。改革创新，既是推进扶贫工作的必然选择，也是进一步提高扶贫成效的基础和前提。当前，要在继续抓好已经开展的各项试点的同时，继续探索管理方式和机制的创新，继续探索建立扶贫开发与其他支农政策的协调配合机制。要树立“大扶贫”的观念，充分发挥各部门的优势和积极性，以贫困地区新农村建设为平台，以扶贫资金为“黏合剂”，在“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则下，将各种资源有效地引导到贫困地区来。要鼓励各地进行探索和试点，特别是在县级开展扶贫资源整合试点。要研究建立重点县的进退机制，改变现在重点县一定几年不变的做法，采取有效的措施，鼓励贫困县脱贫摘帽。要建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，促进扶贫责任的落实。在继续坚持按因素法分配资金的基础上，可考虑拿出部分资金按照绩效考核情况，实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩突出的多补，差的少补甚至不补，以保护和激励各地开展扶贫工作的积极性。

五是强化资金管理，确保资金安全有效。探索建立财政扶贫资金直接支付方式，扩大政府采购范围。完善项目招投标制，重大项目严格实施招投标制度，小项目尽量交由村级组织，由群众自主决策实施。完善扶贫资金报账制。健全多元化的监督检查体系和公告公示制度，完善“财政扶贫资金管理监测信息系统”，利用现代技术手段强化资金监管，确保资金安全有效使用。

（作者为财政部农业司司长）

责任编辑 王文涛