当前，节约型政府、节约型社会已形成浓厚的社会氛围，对财政部门进一步研究和探索降低行政运行成本提供了难得的社会背景和工作条件。近几年来，杭州市财政改革及支出管理不断深化，公共财政体系建设初见成效，在降低行政运行成本方面，进行了积极的探索。

杭州市政府行政运行成本及其大致构成

各级地方政府在向辖区的公民和社会公众提供“公共物品”和“准公共物品”的过程中，必然会耗费一定的人力、物力、财力，这些人、财、物的耗费，即构成地方政府的行政运行成本。根据杭州市财政局2007年初统计数据显示：目前市本级财政供养人员（包括在职人员、离退休人员）共计41291人，实际执行月工资9505.07万元，市本级固定资产89.89亿元。办公设备方面，根据2007年初编制预算时的统计，市级行政事业单位中实有电脑、打印机、传真机、扫描仪等办公设备84147台，单位实有设备超标准的一律不再安排设备购置经费。目前市本级实有公车5283辆，车均经费5.88万元。

降低行政运行成本的探索

杭州市从2001年以来开始以编制部门预算为龙头的财政支出预算管理的全面改革，经过几年来的不断深化和完善，已经形成了一套杭州特色的制度规范和操作程序，预算的刚性、公开性和透明度大大增强，部门预算已实现全部提交人代会接受人大代表的审议和监督。

一是确定经费标准和实行定额管理，减少自由裁量权。在人力成本上，推行财政供养人员定额管理，加快事业单位社会化改革、改组、改制，减少财政供养人员范围过宽、过多的问题。2002年以来，对市属自收自支及企业化管理的事业单位进行改制，在公务成本和设施成本上，进一步完善一般公用经费、经常性业务费、机动车燃修费、会议费、办公设备等定额标准，使各项支出做到科学、合理和效能。

二是推行政府采购制度和国库集中支付制度，节约采购成本和流转成本。2006年，为提高资金的使用效益，财政部门扩大了政府采购的范围，除集中采购目录外，对于限额标准以上的货物、工程、服务也全部纳入政府采购范围。同时，将市级所有行政单位和全额拨款事业单位纳入会计结算中心，由国库直接支付给商品或者劳务的提供者，防止财政资金的沉淀和损失。

三是完善管理办法，通过引导和监督，调动行政事业单位当家理财积极性。杭州市财政制定出台了基本支出预算管理、行政事业单位财务管理等一系列办法和制度，明确了预算一经下达不得随意调整和追加、单位年终结余资金上缴财政等控制办法，进一步规范和加强了行政事业单位的支出管理，提高了部门预算的法定约束力，并逐步建立起一系列的激励和制约机制。

全市公用经费实行定额管理以后，从2006年起，所有行政事业单位的公用经费和经常性业务费一律以2005年为基数压缩5%，严控会议费、接待费、公务用车的购置、暂停购买相机、摄像机等高档办公用品。据统计，其中，仅控制车辆购置和两个定额压缩就节约财政资金7000万元。

行政运行成本仍有下降空间

但是，预算约束刚性还不够强，行政运行成本居高不下的问题仍然存在。

一是行政主体成本意识淡薄，造成国有资产流失浪费。长期以来，行政事业单位的经费一直由财政包揽，消费不计成本。以行政事业性房产出租情况为例，一方面有的部门办公用房非常紧张和拥挤，一些新成立的部门只能由财政出资向社会租用办公用房，另一方面，不少单位却有闲置房产以出租、出借、联营等形式用于单位创收。办公用房紧张和出租并存的现象，造成了政府房地产资源的浪费，增加了行政运行成本。一些临时机构或突击性的工作一开始运作就配置各种全新的设备，而配置以后管理责任又往往不落实，造成专项工作结束后资产的闲置甚至流失。

二是制度缺陷导致职务消费“搭便车”。政府部门既是职务消费的政策制定和执行者，又是受益人，对社会资源的绝对配置权，加上监管制度上的缺陷，导致公用经费普遍存在“搭便车”现象，如公车私用现象严重以及招待费、差旅费等项目公私界限模糊等。隐性职务消费不断膨胀，导致政府管理费用、运行成本失控，财政资金使用效率低下。

三是财务管理基础薄弱使违反财经纪律现象屡有发生。一些行政事业单位普遍存在“重用轻管”的现象，将注意力放在财政资金的分配、争取及资产购置上，很少关注挖潜、盘活和用好现有的资产和资源，对于资金的使用效益状况很少顾及。有的财务人员超标准、超范围、超渠道开支；有的事业单位随意变卖、转让甚至贱价处置国有资产；有的单位往来账多年来不及时清理，成为呆账、死账和无主账，资金流失后也无从追究责任。

四是信息资源共享程度较低造成重复性行政成本过高。信息资源的数字化和共享程度不高，信息开发利用滞后于信息网络的建设。财税、工商、环保、房管、人事等单位的数据库有不少相同或相似，但由于各自为政，标准不一，信息资源的联动性较差，难以实现资源共享。从总体上看，高投入并未带来高效能和高回报，信息化也并没有带来行政成本下降的预期效果。仅以办公无纸化为例，政府机关的用纸量反比过去增加了二至三倍。

五是财政支出绩效评价还未真正实行。目前杭州市的财政监督体系还不是完整意义上的公共财政监督体系。监督中重支出规模和合法性，轻支出的投入与产出效益的现象较为普遍。同时，构建一个完整合理的绩效评价体系尚处摸索阶段，科学准确量化的评价指标尚待建立，通过评估来控制成本还难以实际操作。

多方入手，进一步降低行政运行成本

结合以上的工作实际及出现的问题，笔者认为降低政府行政运行成本，就财政部门来讲应从多方面入手。

1.继续深化部门预算改革。进一步探索创建标准化、规范化预算体系，最大限度地削减自由裁量权，做到部门预算的公正、公平、公开和透明。做到早编、编细，编制时间宜从上年七月开始，以保证有充足的时间调查、审核，同时增强预算编制的科学性和公平性。将项目预算按人力成本、物耗成本逐项细化，不断淡化预算编制中的基数法痕迹，将预算分配与部门职能挂钩。通过部门职能、任务的标准化、数量化、定额化，实现财权与事权统一、成本与业绩一致：强化预算的约束机制，规范预算调整程序，推行部门预算执行情况报告和公示制度，选择部分预算项目开展预算绩效评价，以便在预算编制、执行的过程中有效控制行政成本。2006年开始实行的新的政府收支分类为进一步细化预算编制、强化预算约束力、增加预算透明度提供了一个平台。

2.继续落实节约型机关建设措施。继续控制公务用车的购置，严格执行“满编不得新增、超编不得更新”的规定。继续实行对一般公用经费和经常性业务费定额压缩5%的政策。实行项目支出预算“零增长”制度，即各部门（单位）上报的2007年项目支出建议计划指标，要控制在上年实际支出水平内，并按照轻重缓急排序。对会议费、接待费、出国费、公务用车等一般性支出从严从紧控制。对单位基本支出的当年结余，在编制第二年预算时单独反映，专项用于补充日常公用经费不足和弥补零星增人增支经费等。

3.拓展政府采购范围和内涵。深化政府采购内涵，尤其是政府公共服务的实现形式，对政府向全体居民免费提供的公共产品和服务，如计划免疫免费治疗、九年制义务教育、基层文化设施的建设和维护等，都可以研究和试行政府购买服务的方式，以提高政府行政成本的产出效益。从2007年起将政府分散采购纳入部门预算编制范围，凡使用财政性资金采购达到10万元（含）以上的货物和服务项目，都纳入分散采购预算的编制范围。同时，将分散采购的资金纳入国库集中支付范围，加大监管力度。

4.规范固定资产管理。今后3年着手研究制定包括资产配置、使用、处置、评估、统计及特殊资产管理诸环节的一系列法规制度，构建完整的资产管理法规体系。优先研究制定资产配置标准、资产处置办法等规范性文件。深入分析市行政事业资产的现状、构成，开展行政事业单位资产管理的课题调研，拟定行政事业单位国有资产管理办法。房产的出租首先考虑在机关事业单位内部调剂，尽量用于有租入房产需求的单位，租期与行政楼的安排统盘考虑。房产的出租、拍卖收入执行“收支两条线”管理，全额上缴市本级财政专户，由市财政在预算内进行置换，并逐步将房产租金收入与单位利益脱钩。

5.积极探索市级机关公务用车制度改革。尽快确定车改试点单位，积极稳妥推进公务用车制度社会化、市场化、货币化改革。整合市直机关公务用车资源，提高机关公务用车的使用效率，为逐步推进公务用车改革创造条件。2007年起，杭州市由市公交总公司购置20辆车，实行领导干部用车租赁周转制度，由市财政统一结算相关费用。减少财政的一次性购车经费，租赁到期车辆收回用于其他单位的短期急需，提高车辆的使用效率。

6.逐步确立以绩效评价为龙头的财政监督体系。将开展绩效评价工作提上议事日程，落实专门的绩效评价机构和人员，结合实际制订财政支出绩效评价工作的相关制度，推动并规范财政绩效评价工作的开展。同时选择部分单位和项目进行绩效评价试点，逐步建立财政支出绩效评价体系，进一步提高财政资金的管理效能和使用效益。

责任编辑 周多多