政府非税收入是指政府以收费、基金、罚款、摊派、捐助等方式筹集的用于履行政府职能的收入。目前，我国各级政府部门都存在着大量的非税收入，在政府全部收入中占据了相当大的比重。据报道，我国的非税收入由1978年的960.09亿元，增长到2004年的10532亿元，26年中增长了10.95倍，有学者预测，2006年我国非税收入规模在2万亿元以上。大量非税收入的存在，为缓解政府各部门经费不足起到了一定的积极作用，但由于政府对非税收入的管理不力，不但在一定程度上加重了企业、单位和个人的负担，而且分散了国家财力，加剧了社会分配不公，败坏了社会风气，对国家经济宏观调控也造成较大的负面影响。

管理不力的表现

——征收主体不明确，征收行为不规范。在现行非税收入管理中，各执收单位自行征收，多头管理，分散了非税收入征管力量，增加了管理成本，造成收费养人。同时，执收执罚部门多、环节多、项目多、标准乱，降低了政府部门的办事效率，损害了政府的形象。由于执收缺乏统一性，一方面造成征收行为不规范，超范围、超标准收费，甚至擅自设立收费项目强行收费；另一方面该收的不收、该罚的不罚、随意减免以及收人情费等现象屡禁不止，财政非税收入征收管理秩序混乱。

——管理方式不到位，统筹调剂乏力。截止目前，对非税收入的管理，无论是预算内，还是预算外，收入实质上仍归部门单位所有，反映为谁收谁用，多收多用。这种收费多少与单位利益直接相关的管理方式，使得无论是行政机关还是事业单位都有一种本能的多收费冲动。加之实行部门预算改革后，财政部门在编制综合预算时采取先预算外后预算内，部门、单位往往人为地将年初收入预算编制过低，支出预算编制过大，造成本应科学、规范的部门预算中夹带有相当的人为因素，使非税收入的管理流于形式，财政统筹调剂乏力。

——财政职能被肢解，难以充分发挥作用。非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，财政职能被肢解，难以发挥整体效应。一方面财政部门对非税收入的规模过快膨胀难以有效控制，给企业、单位造成额外的负担，影响企业纳税的积极性，且名目繁多的各种收费也严重侵蚀了税基，出现了“费挤税”的现象；另一方面分散了国家财力，削弱了国家调控能力，影响了税收作为“内在稳定器”功能的发挥，造成分配无序，加剧了社会分配不公，败坏了社会风气，滋生消极腐败行为。此外，纳入财政专户的预算外资金，名义上为财政性资金，实则为部门单位使用，纳入预算内的行政性收费、政府性基金也基本上是列收列支，不能形成地方可用财力，无形中虚增了一块财政收入，影响地方财政职能的充分发挥。

——法制不健全，缺乏监督约束力。目前，非税收入的管理和行政事业性收费项目设立所依据的大多为行政规章和规范性文件，有相关地方性法规的省市都很少。按照国家规定，设立审批收费要以法律法规为依据，而现行的法律法规涉及设立收费项目的条款非常少，实际工作中一般由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据单位财政经费安排状况来核定是否收费和收多少费，弥补财政拨款经费不足实质上就成了审批收费的基本依据。法制建设跟不上，依法管理也就难以实现，加之缺乏健全完善的监督机制，监督乏力，非税收入在征管和使用安排上存在较大的随意性，违规违纪行为时有发生。

规范管理的思路

目前，非税收入已经成为当前从中央到地方财政改革的一个突破点，其规范的最终目标应是财权上收，将全部的非税收入收归国库，纳入预算，充分发挥非税收入在优化资源配置和价值补偿、发展社会公共事业和提高公益服务水平、调节各经济利益主体行为、规范分配渠道和理顺分配关系、制止收入流失和增加财政收入的作用。基本思路如下：

——明确征收主体，规范征收行为。非税收入属于财政性资金，要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管”的传统做法，将非税收入的征收管理权限集中在财政部门。以新疆为例，要在现有管理基础上，借助于金财工程，继续扩大非税收入收缴网络，加快自治区垂直管理部门非税收入改革的推进速度，将全区所有的非税收入全部纳入收缴管理系统，实行单位开票、银行代收、财政统管的征收模式，“以票控费”，规范非税收入的征收行为。为强化非税收入的征收管理，应成立专门的非税收入管理机构，以便统一政府非税收入管理政策，协调税收与非税收入、财政收入与非税收入的关系，加强非税收入征管力度，规范征收行为。

——改变管理方式，增加地方可用财力。建立起征收、管理、使用相分离的新型非税收入征管模式。摸清非税收入底数，合理确定非税收入征收计划，将政府非税收入全面纳入财政预算管理范畴，实现完全意义上的收支脱钩。目前，随着财政经济形势的好转和财政实力的增强，以及预算管理制度改革的进一步深化，隔断收费单位与收费资金联系的条件已经具备。执收部门只需按政策规定履行执收责任，所收资金全部通过非税收入收缴网络上缴财政部门，由财政部门统筹安排，不再采取收支挂钩、以收定支、按比例返还等形式安排给执收部门使用，执收部门履行职责所需经费则由财政部门根据其支出需求和财力可能统筹安排。同时，建立非税收入征收的激励约束机制，充分调动各执收单位的征收积极性；细化支出预算定额，提高保障标准，控制不合理开支，使预算编制更加科学合理。通过统筹预算内外资金，增加地方可用财力，调整财政支出结构，确保有限的地方财力发挥最大的效果。

——强化财政职能，发挥宏观调控作用。行政事业性收费和政府性基金等非税收入的收取属政府行为，应将其项目审批和标准制定权收归财政所有，由财政部门结合财政预算内资金的供给情况，考虑经济社会的承受能力，从严控制，实行立项审批、标准制定、资金管理的一体化。目前，应结合《行政许可法》对自治区现有的所有收费项目进行梳理，除国家出台的全国性行政事业性收费、政府性基金项目全部予以保留外，属部门、单位自行设立的收费项目全部予以取消；省、直辖市、自治区政府设立的、应由政府履行公共事务管理职能而向管理对象实施的、收费金额较小的收费项目予以取消。应从各地经济社会发展全局出发，依法确定几个可以凭借国家行政资源取得的、有发展前景的大的收费项目，委托专门机构依法管理，在增加地方可用财力的同时，发挥政府的宏观调控作用。

——完善财税体制，确保财政收支稳定。必须将加强政府非税收入征管作为深化财政体制改革的一项重要内容。非税收入是一项具有很大潜力的财源，它直接影响地方财政财源结构和财政收支结构的合理化。目前，地方税收体系尚未真正建立起来，地方财政部门要将非税收入作为完善财税体制的重要组成部分，将推进非税收入体制与完善地方税体系同步进行，确保财政收支结构更趋合理，逐步实现财政收支稳定、健全和均衡。

——加强法制建设，强化非税收入监管。要尽快提高非税收入管理的刚性约束，就必须加快非税收入法律体系建设步伐，实现非税收入依法立项、依法征收、依法使用和依法管理，明确各种收费基金的征收标准、程序及管理办法，并以法律程序约束财政分配，达到严肃财经纪律的目的；建立和完善非税收入政务公开、收费公示、稽查、举报、违规处罚和责任追究等一系列监督管理制度，建立定期将非税收入的征、管、用情况向人大报告制度，自觉接受人大、审计部门和社会的监督。