十七大报告指出，过去的五年，支农惠农政策不断加强，城乡居民收入较大增加，社会主义新农村建设扎实推进。回顾党的十六大以来“三农”工作的发展进程，总结农业综合开发工作取得的成绩，我们深切感到十七大报告对“三农”工作成就的肯定既切合实际又鼓舞人心，更坚定了进一步做好农业综合开发工作的信心和决心。

一、过去五年农业综合开发工作成效显著

党的十六大以来，党中央坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，从统筹城乡发展出发，基于“两个趋向”的重大判断，连续制定了四个指导农业农村工作的1号文件，出台了一系列具有里程碑和划时代意义的支农惠农政策。可以这样说，这五年来，“三农”地位之重、重农理念之新、惠农政策之全、强农机制之优、受益范围之广，都是前所未有的，极大地调动了广大农民的生产积极性，农业农村经济发展取得了巨大的成绩，进入了前所未有的新的发展阶段：粮食连续三年增产，粮食单产创历史最高水平，主要农产品质量全面提高；农民收入快速增长，农民生活水平明显提高；促进农业农村经济发展的长效机制开始建立；等等。农业农村经济的发展为实现国民经济持续健康快速发展提供了强有力的支撑。

农业综合开发作为农业农村经济工作的重要组成部分，始终坚持“两个着力、两个提高”（着力加强农业基础设施建设和生态环境建设，提高农业综合生产能力；着力推进农业和农村经济结构的战略性调整，发展农业产业化经营，提高农业综合效益，增加农民收入）的指导思想，求真务实、开拓创新，取得了较为显著的成就，为促进农业农村发展作出了重要贡献。第一，农业综合开发有力地促进了粮食稳定增产和农民持续增收。2003～2007年，通过实施农业综合开发，新增粮食生产能力305亿斤，粮食单产提高200～300斤；每年有约5000万农民从中受益，其中项目区生产条件改善后，农民亩均增收240元，产业化经营项目直接受益农民年人均增收510元。第二，农业综合开发有力地促进了农业综合生产能力提高。五年来，改造中低产田1.28亿亩，新增和改善灌溉面积1.2亿亩，同时实施了一批农业科技示范项目，推广了一批先进适用成果，为改善农业生产条件、增强农业发展后劲奠定了基础。第三，农业综合开发有力地促进了农业生态环境改善。五年中，新增农田林网防护面积5627万亩，改良草原（场）1294万亩，同时支持了土地沙化治理、小流域治理和专项生态工程建设，有力地促进了农业的可持续发展。

农业综合开发通过实实在在的工作，给广大农民群众带来了看得见、摸得着的实惠，成为财政支农工作中的一个亮点，在解决13亿人口吃饭和8亿农民增收等重大民生问题方面发挥着越来越重要的作用。实践证明，农业综合开发是政府支持和保护农业的一种有效手段，是发展农业、繁荣农村、富裕农民的一项重大措施，是提高农业生产力、促进农业现代化的一个重要途径。

二、以十七大精神为指导，进一步深化对农业综合开发工作的认识

十七大报告对统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设作了全面部署，进一步强调“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。为结合工作实际学习领会十七大精神，我们重温了党中央、国务院及财政部党组对农业综合开发工作的要求，认真思考了新形势下农业综合开发在财政支农工作中的地位和作用，进一步深化了对农业综合开发工作的认识。

（一）农业综合开发既是财政支持农业发展的一个重要手段，也是财政支持解决民生问题的一项重要措施。近几年，虽然我国农业和农村发展出现了积极变化，呈现出良好态势，但仍然存在许多突出矛盾和问题，特别是农业基础设施薄弱和农民增收困难的问题尚未得到根本解决。加强高标准农田和中型灌区节水配套改造建设、促进农业生产发展、保障国家粮食安全和其他主要农产品的有效供给，支持农业产业化经营、提高农业综合效益和竞争力、促进农民增收，是关系13亿人口特别是广大农民切身利益的重大民生问题。新形势下继续加强农业综合开发，必将有力促进粮食生产稳定发展和农民持续增收，进一步维护好、实现好、发展好农民群众的根本利益。

（二）农业综合开发建立了有效的绩效评价体系，体现了建设“绩效”财政的要求。农业综合开发管理工作中一个突出的亮点就是始终坚持将资金绩效考评贯穿于资金和项目管理工作的全过程。一是合理确定绩效目标，以提高农业综合生产能力和促进农民增收作为土地治理项目和产业化经营项目的立项目标，坚持严格的专家评审立项制度。二是围绕实现绩效目标不断完善投入机制，规范制度办法，创新开发方式，切实提高了资金使用效率。三是对绩效目标的实现程度进行实地考核，实行项目竣工验收考评制度，考核资金使用情况、项目建设任务与主要经济技术指标完成情况、工程运行和管护情况等，同时认真做好后期项目监测评价工作。四是科学运用绩效考评结果，依据各地基础资源状况和工作质量优劣，采用“综合因素法”分配中央财政资金。通过这些措施，大大提高了财政资金使用的安全性、规范性和有效性，提升了农业综合开发水平和效果。

（三）加强农业综合开发，与现行的“四补贴”政策具有互补效应。近几年来，中央财政通过巩固、完善和加强“四补贴”（粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补）等政策，有效地调动了广大农民发展农业特别是粮食生产的积极性，增强了农民对发展农业生产的投入能力，提高了农业物质和技术装备水平。农业综合开发通过加强农业基础设施建设，显著改善了农业生产基本条件特别是水利设施条件，促进了规模化生产和集约化经营；通过实施农业产业化项目，促进了农业结构调整和优化，带动了农民持续增收；通过开展现代农业示范田建设，发挥了辐射和带动作用，提高了农民科学种田水平。概括地说，“四补贴”政策主要是引导和支持农民发展农业特别是粮食生产，农业综合开发主要是提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业整体素质、效益和竞争力。农业综合开发与“四补贴”政策，都是公共财政政策在“三农”工作中的重要体现，两者相辅相成、相互促进，在政策效应上具有互补性。因此，加强农业综合开发，有利于进一步发挥“四补贴”政策的效果，提高财政支农资金的整体效益。

三、贯彻落实十七大精神，进一步推进体制机制创新

十七大报告指出，“要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”，“要完善社会主义市场经济体制，推进各方面体制改革创新”。新时期赋予了农业综合开发新使命，新形势对农业综合开发提出了新要求。为深入贯彻落实十七大精神，必须坚持与时俱进，推进体制机制创新，增强农业综合开发活力，推动农业综合开发再上新台阶。

（一）坚持多元化投入，巩固农业综合开发资金稳定增长的长效机制。农业综合开发自1988年开始实施之日起，即确立了中央财政资金引导、地方财政资金配套，同时吸引银行贷款、农民自筹和其他资金共同投入的多元化投入机制。据统计，1988～2006年，中央财政投入农业综合开发资金868亿元，带动地方财政685亿元、银行贷款304亿元、农民自筹及其他资金973亿元用于农业综合开发，19年间共计投入资金2830亿元。2007年，中央财政安排农业综合开发资金124亿元（含外资投入），加上地方财政配套投入、农民群众筹资投劳及项目建设单位自筹资金投入等，预计全年农业综合开发总投入达到373亿元。多年来的实践证明，这种投入机制符合社会主义市场经济体制要求和我国农业发展的客观实际，是改革和完善我国农业投资体制的一项成功实践，是确保农业综合开发资金投入稳定增长的长效机制，应在今后的工作中不断加以总结和完善。

（二）推进支农资金整合，完善统筹开发机制。农业综合开发要主动参与建立支农项目统筹规划、支农资金配合使用的开发机制。一方面，农业综合开发资金投入要与农业发展、生态建设、土地整理、扶贫开发、农村中小型基础设施资金等相互配合，避免重复投资、重复建设；另一方面，农业综合开发要充分发挥自身所具有的综合性、区域性和按项目进行管理的特点，主动搭建农业基础设施建设和农村产业经济发展类资金整合平台，引导支农资金统筹支持新农村建设，提升新农村建设的整体效果。

（三）充分发挥市场作用，完善财政资金引导机制。按照“用现代经营形式推进农业、用现代发展理念引领农业”的要求，更多利用市场手段，创新开发运行机制，充分发挥财政资金的引导作用。加强投资参股经营工作，鼓励和支持竞争力、带动力强的龙头企业将更多的资金用于产业化经营。同时，探索运用财政补助、以奖代补等方式，积极扶持种养专业大户、农民专业合作组织和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体，引导他们自觉投资改善基本生产条件，调动社会各方面增加投入的积极性，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

（四）探索扶持农民合作购置和使用农机具的新机制。区别不同地区，实行分类指导，逐步提高农业综合开发对农机的投入比例。支持农民自愿组建农机合作社，实行股份制管理。试行农业综合开发投入到农机合作社的财政资金，按照成员农户的耕地面积分摊作为农户的股本，并鼓励农民以土地资本人股。通过机械化带动农业规模化、标准化、优质化和产业化，提高农业劳动生产率。

（五）落实管护主体，建立权责明确的工程管护机制。要将工程管护放在与工程建设同等重要的位置，通过拍卖产权、承包经营、建立农民用水户协会等方式，将建后工程管护责任落实到具体的个人或组织，并探索建立奖优罚劣的激励约束机制，使项目区农民群众成为受益主体的同时也成为管护主体，切实加强建后工程管护，完善运营体制，保证农业综合开发建设成果长期发挥效益。

（作者为财政部国家农业综合开发办公室主任）

责任编辑 王文涛