主体功能区是指以资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力为基本要素,以开发程度为基本尺度,按照公共服务均等化、增强可持续发展能力、人与自然和谐、城乡统筹发展等原则确定的主体功能清晰的空间区域单元。国家从开发的角度将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区的决定,对财政体制改革与政策调整提出了新的要求,科学合理地划分省以下政府间的财政支出责任,是优化公共经济资源、提高政府公共服务水平、促进区域协调发展的基础保障。
第一,应明晰政府间纵、横向的财政支出责任。对不同类型的主体功能区,国家将实行不同的经济社会政策,但由于主体功能区规划打破了行政区划界限,行政区处于哪一类主体功能区,就相应执行哪一类政策,目前依据现行行政区划所确定的政府间财政支出责任就会相应有所调整。从横向的政府间关系看,省内的同级政府(如县级)目前承担着相同的财政支出责任,按四类区域功能调整政府职能后,相应的财政支出责任必然有所差异。从纵向的政府间关系讲,省以下四级政府间,目前由于事权与财权不相匹配,出现了财政支出责任与其财力不对称的问题:属于县乡政府的财政支出事项,其财力却集中在上级政府;不属于县乡政府的财政支出责任,却由其承担过多。解决这些问题,应围绕编制主体功能区规划,按照公共服务均等化原则,尽快清理并重新明确政府间纵、横向的财政支出责任。对纵向政府间财政支出责任的清理工作应在主体功能区规划之前完成,既可以为主体功能区规划提供政府职责界定的便利,也能为规划的顺利实施奠定一个良好的公共政策环境。对横向政府间财政支出责任的清理工作应与主体功能区规划同步进行,不仅可以厘清主体功能区规划下因同级政府职能调整所带来的财政支出责任重新定位问题,而且有利于综合协调,搞活“一盘棋”。
第二,应实行分类指导、区别对待的财政体制。主体功能区在规划上打破行政区域界限,主要考虑区域的整体功能以及相应政策措施的针对性,但主体功能区规划的实施上还需要依托一定层级的行政区。由于主体功能区与行政区划不一致,财政体制的运行会受到一定程度的冲击。处于优化开发、重点开发区域的行政区,财源会不断壮大,财力基础会日趋雄厚,对改变现状的要求不会很强烈,反而对上级政府以编制主体功能区规划为由集中财力而心存芥蒂;处于限制开发和禁止开发区域的行政区,财源可能陷于萎缩,财政收入会逐步减少,从而对改变体制现状、争取上级政府财力支持等方面充满企盼。因此,在合理界定政府间财政支出责任的基础上,结合解决现行分税制财政体制运行中出现的基层财政不稳固、税种划分不规范、财政支出责任与财力不对称等问题,应对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区按产业类型相应实行以不同共享税种为主要内容的分类指导的分税制财政体制。
第三,应实施与绩效考评制度相结合的财政转移支付制度。由于对四类主体功能区的开发程度有严格的规定,处于限制和禁止开发的区域必然在财力规模上受到影响。为推进区域公共服务基本均等化并保证主体功能区规划的顺利实施,上级政府应对四类主体功能区按相关要素施行不同力度的财政转移支付制度,并与四类主体功能区的绩效评价与政绩考核结果挂钩。初步考虑,主体功能区形成后转移支付的基本框架应是:以财力性转移支付为基准,辅之以一事一议的专项转移支付,并向限制、禁止开发的区域倾斜,以弥补这些区域因失去开发权所带来的财力增长受限问题;转移支付系数应以开发程度为重要参照,优化、重点开发区域的转移支付系数应适当降低,限制、禁止开发区域的转移支付系数应适当提高;把绩效评价与政绩考核结果作为转移支付的重要参照系数,绩效与政绩考评涉及生态建设与环境保护、经济结构、经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等若干方面,考评结果作为对主体功能区规划实施效果的总体评价,是确定转移支付的重要根据,应对考核结果按优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类区域分别排序,按一定权重确定同类区域的转移支付参照系数,作为转移支付总系数的组成部分。
总体看,作为区域规划改革的核心内容,编制主体功能区规划是区域协调发展的战略先导;而作为实施主体功能区规划的先导战略,政府间财政支出责任体制的合理划分是关键;调整现行财政体制,实施与绩效考评制度相结合的财政转移支付制度,则是区域规划改革的重要组成部分。只有明晰了政府间的财政支出责任,主体功能区规划在实施中就不会出现推委扯皮现象。
责任编辑 戴开成