目前的政府采购存在注重过程与方式、忽视采购计划与预算、注重采购环节的评价和考核、缺乏计划和预算环节对需求的评估、缺乏是否“物有所需”的控制和考核等情况，基本是采购人（需求方）提出需要，政府采购机构就照单采购，导致采购中出现“物非所需”、“物超所需”甚至奢侈浪费等现象。因此，笔者认为，必须加强需求规划与预算控制，以提高政府采购管理的科学性。

一、树立必要功能观念，坚持一切从必要出发

人们的采购行为表面看是某种形式的产品和服务，而实质是某种特定的功能。由于资源的有限性，人们通常只采购必要功能。即采购有客观需求、采购费用在支付能力范围以内、在多种需求中必要程度和相对效益高的功能。因此，采购者在采购过程中，必须确定和保障必要功能并剔除不必要功能，以尽可能低的成本获得必要的功能，实现采购最优化。

政府采购源于履行社会公共职责而产生的功能需求，虽然还有其他如调节经济平衡、促进环境保护等特定作用，但首先是为了获得社会公共所要求的必要功能。包括通过功能分析，确保政府履行职责的必要功能；不断剔除政府采购可能出现的多余和过剩功能；以尽可能少的开支获得必要的功能等等。以众所周知的圆明园湖底铺膜为例，人们对该项工程的疑问首先是有无必要？如果必要，是否应由政府支出？如果不必要，即便采购过程和结果再完美，同样没有意义。事实证明，花费两亿巨资的湖底铺膜不仅没有必要，反而会对环境产生危害。从我国目前的情况看，政府采购中出现一方面必要功能没有及时采购，一些为社会公共所需要的功能得不到有效的采购保障；另一方面，大量的多余、过剩功能被无意采购的现象比较普遍。因此，科学的政府采购管理，必须紧紧围绕必要功能进行，一切从“必要”出发，切实解决好政府采购什么、采购多少、为何采购、为谁采购等一系列问题，从而保障社会公共必要的功能，剔除多余和不必要的功能，使政府采购成为优化需求组合、控制奢侈浪费的有效“闸门”。

二、以必要功能分析为核心，加强政府采购需求评估和规划

政府采购必须一切从必要出发，有效保障社会公共必要功能需求。但界定哪些是社会公共必要功能，哪些属于多余、不必要功能，并不是一件容易的事情，需要明确的依据。只有围绕功能必要与不必要的主题，通过科学思维与方法，对政府工程、货物和服务的实际需求进行论证，才能在必要功能评价和整合的基础上，制订科学的采购需求规划。从采购原理与政府性质综合考虑，确定政府采购必要功能的思路主要包括以下几个方面。

第一，以采购人公共职责为依据确定必要功能。我国政府采购人包括政府机关、公共事业单位及相关社会团体，采购行为都是为履行其特定的公共职责。因此，履行公共职责而产生的工程、货物和服务等方面的功能需求，是确定政府采购需求的根本依据。包括明确界定各采购人的公共职责，评估其完成职责的必要功能需求，如功能的定义和类型、功能的性质是否属于公共需要，功能需求的数量和时间等。在必要功能需求分析中，最重要的是从履行公共职责的需要出发，使功能需求定位在“必要”和“恰当”的状态。围绕“必要”和“恰当”，不断添加和补充不足功能，如一些地方中小学校舍破旧，教学设备短缺，必须纳入必要功能采购规划，满足正常的教学需要；还要不断清理和剔除不必要功能，如一些地方和部门脱离公众要求动辙盖豪华办公楼，购豪华汽车，显然是多余、不必要的功能，必须清理和剔除。

第二，以采购成本依据确定必要功能。功能必要与不必要，不仅取决于对功能的需求，也取决于获得功能的成本高低，即支付能力和相对效益。实际上，公共所需要功能的质量与数量，也是相对成本支付能力而言的。有些功能虽然也有必要，但开支过大，属于公共支出难以承受的项目，同样属于不必要功能。此外以采购成本确定必要功能，也存在一个比较成本效益标准。如有些功能虽然是社会公共所需要的，但相对付出的代价而言却得不偿失，也是不必要功能。如一些地方为使城市夜景美观，不惜装饰大量的灯具，耗费大量能源，甚至产生多种污染，同样属于不必要功能。

第三，以功能必要度为依据确定必要功能。各采购人为履行公共职责，总会有多种多样的功能需求，而公共经费是有限的，因此，确定必要功能，还必须根据必要程度的不同，按轻重缓急的顺序，优先采购公共必须的、紧急的功能。一些单位对公共所急需的功能不及时满足，而热衷于采购供自身奢侈的楼堂馆所或高档豪华消费品，显然不符合必要度原则。

第四，从动态角度考虑和确定必要功能。政府采购中的功能必要与不必要，并不是绝对的、一成不变的。社会经济的发展以及公共需求不断变化，功能的需求也会因时间地点不同而不断发生变化。如目前九年制义务教育是公共采购中的必要功能，随着社会经济的发展，今后高中甚至高等教育也会变成公共必要的功能。同样，一些功能对于一些地方是必要的，而在另一些地方可能是多余的、不必要的。

通过对必要功能的分析、整理和规划，实现对政府采购需求的评价，最后制定政府采购需求计划，是实现政府采购管理科学的必然步骤。正如人们所普遍认知的结果：事前的、计划上的节约，才是最大的节约！

三、建立公共产品使用和采购标准体系，实施采购标准控制

政府采购除了按正常程序进行功能需求评估外，在日常采购中，对于一些重要且经常性采购的产品与服务，应该制订使用和采购标准。如有些国家对政府公务用车的功率要求控制在1.4以下，公务员使用空调的室内温度在26℃左右，等等。标准明确，政府采购需求确立、预算编制和执行、结果评价与考核等，都会有依据。我国目前的情况是，一方面，人们对政府部门某些超标准、超豪华采购等浪费现象表示不满，另一方面，对于什么是奢侈浪费，如采购超高功能电脑做打字、编排等简单工作，是否属于奢侈浪费，并没有技术和法定判断依据。因此，实现政府采购科学化，防止采购不必要功能，抑制奢侈浪费，必须建立政府货物、工程和服务的使用与采购标准，形成严格的标准控制体系。

首先，建立政府工程使用和采购标准。政府工程项目耗资巨大，与人民利益密切相关。因此，应该成为采购领域控制的重点对象。工程采购在确认工程性质及其必要性之后，至少要有以下方面的标准控制：占地标准、人均办公面积标准、单人最大办公面积标准、办公用品标准、资金预算和成本开支标准、节能环保标准、后续维护费用标准、建筑材料标准，等等。工程标准的制订应与工程的性质、用途、功能要求、政府级次、地区人口、综合经济实力、后续适应性等相结合。标准一旦确定，就应严格执行，严禁地方和部门突破。

其次，建立货物和服务使用与采购标准。对于一些政府部门常用的货物与服务，如汽车、电脑、办公设备、软件系统、装饰装修材料等，制订多重使用和采购控制标准。包括功能标准、国货标准、自主创新率标准、节能环保标准、成本开支标准等等。功能标准可以控制产品和服务的实际用途；国货标准、自主创新和节能环保标准保障政府采购政策目标实现；成本开支标准有助于实现直接的费用控制。

第三，形成多层次标准控制体系。货物、工程、服务使用和采购标准可以分全国性统一标准与地方标准多个层次。全国性统一标准由中央政府相关部门制订，由全国人大审定，在全国范围内生效。在全国总体标准控制下，各地方可以根据地方实际制订地方标准，但不得超过或违反国家标准。如果因为时代发展等因素导致标准需要改变，同样需要人民代表大会调整和修订。

四、加强政府采购预算管理和控制

对于政府采购需求的评估和控制，最终还是要依靠具有法律约束意义的政府采购预算管理和控制。《政府采购法》规定“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，”“政府采购应当严格按照批准的预算执行。”但是，目前政府采购预算存在科学性、公开性、严肃性不足及约束力软化等问题：一些地方和部门基本没有编制政府采购预算，更没有进入审批程序；或者只是一种采购统计的汇总，而不是建立在科学需求评估基础上的科学预算，使预算既不能全面保障必要功能的采购，也不能有效剔除多余功能的采购，失去了预算本有的计划、监管和控制作用。这也是导致采购领域产生奢侈浪费的重要原因。

加强预算管理和发挥预算的监控作用，必须建立和完善政府采购预算制度，包括明确的预算编制、审批和执行监控等多方面的制度和政策措施。其中，重点应该做好以下几方面的工作。

首先，采购预算必须建立在采购需求分析和评估的基础上，而不是一种简单的采购需求汇总。需求评估应通过采购人、管理机构及社会公众等多方面的人员参与，并设置专业的评估机构和人员，按照规定的程序进行。明确规定评估机构和人员的职能、权限，对评估结果负责。

其次，采购预算需要对资金来源、采购的产品与服务估价、执行时间、采购项目和资金调整、采购项目和规格变动、编制和审批程序、权限与责任等，做出详细的规定，充分保障预算的科学性和有效性。如目前预算编制应该是先安排采购人单位预算资金再安排采购，还是先根据采购预算，再安排资金等程序问题，都需要科学的规范。

第三，对采购预算的调整，要设置合理合法的程序。采购预算审批通过之后，必须严格按照预算执行。由于采购预算可能存在一些计划与实际需要方面的变化，因此必然会存在一些预算执行中的调整问题，对各种调整要设置合理合法的程序。对于不按预算执行的行为，特别是滥采滥购的行为，必须依法追究责任。

责任编辑 赵军