随着高校贷款规模的上升和高校举债融资行为的不断普及，切实把握高等院校的负债状况、分析其影响已成为当前我国高等教育财政研究中一个亟需探讨的现实问题。

扩招后高校为何选择举债融资

高校举债融资，与我国高等教育的经费投入制度密切相关。在规模急剧扩张的同时，我国高等教育的经费结构发生了根本变化，虽然国家财政性拨款总额增加（由1993年的154.6亿元增加到2004年的943亿元），但其占高校经费收入的比例却急剧下降（由92%下降到47%）。生均预算内事业费的增长势头出现停滞甚至下滑（由1993年的3846元增加到1999年7303元，而2004年降至5344元）。意味着国家财政拨款的增长虽然迅速，但还跟不上高等教育规模的扩张速度。同时，国家对高校的基建投入严重不足。在高校学生规模扩大、校舍等基础设施建设需求日益上升的状况下，基建经费供求缺口对高校财务运作形成了巨大的压力。2000年，江苏省地方属42所普通高校每年财政投入基建经费总共只有6000万元左右。而2000—2001年因扩招的需要各高校申报的建设项目已有354个，投资总需求高达35亿元。由此可见单靠政府有限的财政拨款已远远不能满足教育事业的发展需求。

作为负债融资的决策主体，高校作出这一选择与其外部资金筹措渠道单一的现实密切相关。尽管在政策理念上，政府提出了构建以财政拨款为主体的多元化资金筹措机制目标，然而在现实中，这种模式并没有得以有效的贯彻实施。经历扩招之后，目前高校资金筹措机制呈现出多元化投入体制中的单一化格局。这其中，政府的主体地位逐渐淡化，取而代之的是个人（受教育者本人或其家庭）重要性的不断提升。长期以来，我国高校在通过科研项目、技术转让、设备租赁、教育基金、个人和社会组织的捐赠等多渠道筹措经费方面进行了大胆的探索，然而并没有收到预期的效果。校办产业等一度被视为最有潜力的高校收入渠道的拓展却暴露出明显的局限性，2004年，校办产业和经营收益用于教育的经费和捐、集资收入的比例都停留在1%的水平。

在原有的制度安排中，高校负债融资作为在政府财力有限的条件约束下，高等教育在非常规发展期间的特殊资金融资手段，能缓解高校经费不足的困境，为高等教育的跨越性发展提供了有力的财力支撑。然而，随着高校贷款规模的不断攀升和增长速度的失控，近年来，债务危机成为高校财务运作中遭遇的一个严峻挑战，引起了政府决策部门和社会各界的广泛关注。对于高校债务危机凸显的根源，可以从以下几个方面展开分析：

首先，有效的贷款监控体系和风险防范机制的普遍缺失。面对高校向银行举债的行为，国家明确要求各校必须“谁贷款谁负责”，并强调根据《中华人民共和国高等教育法》的有关规定，高校作为面向社会、自主办学的独立法人单位，“在民事活动中依法享有民事权利、承担民事责任”。同时该规定还明确各高校对贷款项目必须从有利于学校长期发展的角度，缜密论证并做好还贷计划，落实还贷资金来源和相应的保障措施。2004年，教育部、财政部也发布了有关文件，高校的贷款融资行为由此得到很大程度的规范和控制。然而，目前高校贷款监控体系和风险预警机制的建立仅仅停留在中央政府层面，部分地方政府在高校举债融资运作中过度强调其拉动地区经济和社会发展的职能，缺乏相应的监控和风险防范机制。其结果导致了高校贷款规模的失控。

其次，高校债务危机意识、偿债责任的缺乏和财务管理能力较低也是导致高校债务危机凸显的重要原因之一。许多公办高校的管理者缺乏债务危机意识，独立承担贷款引起的民事责任的意识也很淡薄。在财政资金减少、市场压力日趋扩大的过程中，许多高校并没有形成以长期发展愿景为指导的战略性财务运作规划，对高校金融贷款融资项目的启动及其还贷计划缺乏缜密的论证与分析。部分高校中甚至存在盲目投入造成消费过度的现象。

第三，近年来政府教育主管部门为了保障高校教学质量，多次调整和提高了高校教学评估标准是高校贷款规模不断增加的重要原因。2004年，教育部在教学评估中规定了普通高校的基本办学条件指标。据此，高校每扩招一名学生，约需增加固定资产投资4—5万元，其中基建投资约4万元左右。不可否认，为保障教学质量和学生拥有理想的学习生活环境，这种制度安排是极为必要的。但是，在近年开展的高校评估中，教育部并没有根据各高校的办学定位、资金状况以及所在地区社会经济发展水平的差异制定灵活的评估标准，而是对中央所属院校和地方院校采用统一的评估指标体系。这种与院校财政实力不相匹配的硬性指标要求，迫使地方高校极力开辟财源，甚至通过银行贷款的方式竭力解决基础建设经费的不足。

另外，2005年以后，政府开始适当调控高校的招生规模。对于那些将学杂费收入作为主要经费来源的高校而言无疑是一次重创，预期还贷资金来源的保障也由此受到影响。2005年76所中央所属高校的尚未偿还贷款总额达到335.8亿元，其中尚未偿还的贷款本金为300.4亿元，校均贷款总额达到4.42亿元。而同一年度，这76所院校的收入总额达到656.66亿，校均收入达到8.64亿元。由此可以推断，现有的贷款规模已相当于高校收入的51.1%。可以想象，沉重的还贷压力将成为未来影响我国高等院校管理运作行为的主要因素。

当然并不是所有高校都背负着沉重的还贷压力，2005年现有76所高校中有5所高校不存在银行贷款。这5所高校分别包括2所外国语院校和3所理工大学。这意味着高校贷款行为的发生不仅取决于其学校的经费状况，还可能与高校的学科专业类型有着密切的关联性。根据以上分析，可以提出这样一个假设，即高校贷款行为的发生、贷款规模的大小并不单纯地取决于高校的经费缺口的大小，同时也受到高校类型、层次、院校规模、高校的财务健全性等方面因素的影响。

明确各自责任 缓解高校债务危机

扩招以后政府投入的滞后是造成高校贷款规模急速膨胀的原因之一，但不是唯一因素，更不是出现债务危机的主因。由于国家作为公办高校唯一所有者的格局没有改变，使得部分高校管理层缺乏贷款风险和经济责任意识，导致盲目贷款甚至过度贷款。为此，包括政府在内的社会各界应多方施策，尽快帮助负债高校缓解债务危机。

1.从综合全局和强化社会问责的视角，构建高校财务监控和风险防范机制。通过分析发现，在现行的高等教育管理体制下，仅依靠高校自身防范债务风险是完全不够的。因此，需要政府从制度设计的角度，在现有的高校监控体系的基础上，进一步完善和强化构建高校财务风险防范和监控机制。这种机制并不是单一地局限于对贷款问题的全程监控，而是需要从综合全面的视角，建立对高校财务健全性的动态的监控体制，以便及时防范财务危机给高校正常运作所带来的威胁。此外，需要完善现有的仅局限于中央所属院校的监控防范机制，从中央与地方政府两个层面同步建立统一的高校财务监控和风险防范机制。不仅如此，高校财务的监控还必须与高校的社会问责机制紧密结合。新一轮的财务监控模式应要求各公立大学在接受自我监控和政府监控的同时，为了强化国立大学法人对纳税人的说明责任，要求各高校必须公开财务信息，形成社会公开监督机制。

2.改变单一的高校评估体系，促进高校财务运作效率的提高与资源共享。政府需要根据高校所在区域的社会经济发展状况、各高校的教学发展定位、财政状况等多项因素，构建多元化的高校评估体系。同时，在目前政府和高校财力有限的情况下，应在高校评估指标体系中建立促进高校之间资源共享的激励机制，充分利用现有的高校教学园区内高等教育机构集中的优势，鼓励高校共同开发投资共同利用教学研究设施。这种模式一方面可以提高资源的使用效率，避免闲置浪费，有效控制经营成本，另一方面，也能促进高校之间在教学科研中的合作交流。

3.将解决高校的财务风险问题提上政策议程。通过以上的研究，可以发现目前贷款负担较重的高校主要为一些声望和影响力不高、学生较多的综合性院校。长期以来，由于政府的倾斜性财政投入机制，地方院校与中央所属院校、教学性院校与研究性院校、高声望院校与低声望院校之间存在着巨大的落差。也正是这些弱势院校在高校扩招后由于经费的严重不足而陷入债务危机。为此，近期内应将此类高校的财务困境问题提上政策议程，从体制和机制上寻求解决方案。

4.改革现有的高校财务会计制度，加强贷款资金的预算管理。高校财务管理采用预算管理模式，因此，贷款资金的收支必须纳入到学校预算管理之中，加强贷款资金的审批和管理。在学校出现贷款行为的情况下，编制预算的原则仍应坚持“量入为出、收支平衡”。但是，“量入为出”的入不能仅理解为收入，应理解为现金流入，可动用的现金量。“收支平衡”中的收支应理解为现金的流入量和流出量。根据预计的现金流入量安排支出预算，将年度贷款额度和还贷计划编入预算，并实现一种新的“收支平衡”——现金流量平衡。通过这个平衡关系，可以把贷款资金和相关的利息支付数纳入到学校预算管理的范围。

5.提高高校的财务效率，节约开支，提高现有设备的利用率，有效控制和降低高校的经营运行成本。研究表明，在目前高负债院校中存在着财务效率相对较低的倾向。因此，如何化解高校的债务危机，这需要在院校治理和战略性财务管理运行机制的构建中，一方面积极开拓新的资金筹措渠道，另一方面提高高校既有资源的使用效率，降低能耗，合理降低和控制高校运行成本。

6.在形成高校资金筹措多元化渠道的过程中，尝试建立高校债券资本市场。考察发达国家高等教育与资本市场结合的经验，可以发现债券融资已成为发达国家高校缓解经费不足的重要渠道。而我国虽然已在教育国债方面做了一定尝试，但与发达国家相比，依然存在着很大的差距。为了推动高校多元化资金筹措机制的形成，有必要借鉴发达国家的债券运作与管理经验，在部分地区或部分高校试验性地发行高校债券，寻找高校经费筹措的新途径。

（此文为北京大学中国教育财政科学研究所高校贷款问题研究课题组撰写）

责任编辑 赵军