改革开放以来，我国经济社会快速发展，但也付出了较大的资源和环境代价，发展经济与保护资源环境的矛盾日趋尖锐，群众对环境污染问题反应强烈。当前，必须调整经济结构，转变增长方式，提高经济质量，逐步缓解经济发展与资源环境的矛盾，否则，资源支撑不住，环境容纳不下，社会承受不起，发展难以为继。在这样的背景下，以促进科学发展、构建和谐社会为目标的节能减排工作被各级政府提上了重要议事日程。

2006年11月以来，湖南省以洞庭湖区造纸企业污染整治为突破口，力促节能减排工作，取得了明显成效。到今年3月底，湖区234家造纸企业全部停止生产，实现了阶段性整治目标，形成COD（化学需氧量）减排能力8.3万吨，局部水域水质已由原来的V类变成现在的Ⅲ类，生态环境出现可喜的变化，并得到社会各界的高度评价。同时，由于整治工作善后处理到位，得到了人民群众的理解和信任，实现了“关停软着陆、社会微震荡”目标，确保了安定团结的社会局面。

财政支持功不可没

洞庭湖区造纸企业的“环保整治风暴”，客观上也带来了一些问题：一是加大了就业压力，造纸企业关闭直接导致2.6万工人失业，给社会稳定带来了压力；二是影响了财政收入，湖区三市财政预计减收近2亿元，有的造纸大县的税收损失占当年财政收入的比例较高；三是增加了社保支出，大量的失业人员使地方政府背上了巨大的养老保险支出和失业保险支出包袱。这些问题如果处理不当，既会影响整治成果，导致污染反弹，还可能激化社会矛盾，影响社会稳定。在这种情况下，湖南省财政部门在调查研究的基础上，发挥职能，主动作为，果断提出相关建议，支持建立了污染整治的保障机制，有效防止了洞庭湖区的造纸污染反弹，使洞庭湖污染整治工作基本实现了标本兼治的目标。

——积极帮助企业恢复生产，减少经济损失。关闭造纸企业不是目的，通过整治促进企业改善环保条件、整合资源、扩大生产才是根本。只有帮助符合生产条件的造纸企业尽快恢复生产，才能推动当地经济的可持续发展，壮大地方财源，从而有力促进下岗失业人员再就业，维护社会稳定。为此，省财政通过调研，及时建议省政府制定了三项措施，促进企业恢复生产：一是出台了造纸企业产业发展规划，明确污染排放、生产规模等相关标准，引导企业整合资源、扩大规模，按要求进行污染治理；二是充分利用财政贴息等有效手段，帮助重点企业、龙头企业拓宽融资渠道，突破企业发展的资金瓶颈；三是制定全省统一的环保治污建设指导标准，加快企业环保技术改造的速度，促进企业早日通过环评，确保及时恢复生产。同时，通过改善信贷环境，加大放贷力度，缓解了企业资金压力。通过实施这些政策，湖区的重点造纸企业加速环保设施改造，较快恢复了生产，将企业关闭带来的损失降到了最低程度。

——认真落实社会保障政策，维护社会稳定。对被关停企业参加了失业保险的从业人员，按有关规定及时发放失业金。对家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准的造纸企业失业人员，按规定纳入城乡最低生活保障范围。对既未享受失业保险待遇又未纳入低保范围的农民工，解除劳动关系后，通过继续承包土地保障其基本生活。依法解除关闭企业职工的劳动合同，由县（市、区）劳动保障部门依法督促造纸企业按从业人员的实际情况核发经济补偿金，存在拖欠失业员工工资的企业，要求其补发所欠工资。积极促进失业人员再就业，对造纸企业关停产生的城镇失业人员，符合条件的，按规定发放《再就业优惠证》，落实再就业优惠政策；对失业的农民工，优先安排劳动技能培训，加强就业引导，加大劳务输出力度，促进其再就业。

——实施财政适度补助政策，保障正常运转。考虑到一些造纸大县在企业整治过程中出现的临时性财政减收，省财政主动施为，及时制定了相关财政补助政策，保障地方正常运转。一是安排专项转移支付资金4000万元，解决相关县市因造纸企业关停出现的困难和问题：对兑付解除合同从业人员经济补偿金有困难的县市，予以适当补助；重点保障纳入省政府污染整治范围的县市特别是造纸大县的正常运转；对企业关停后失业人员增加较多的县市，适当补助其企业养老保险基金、失业保险基金、低保资金和就业补助资金。二是省财政安排的洞庭湖区财源建设资金近几年重点用于造纸企业综合整治。三是对造纸企业关停后，企业养老金和失业金当期发放有困难的县市，由省劳动和社会保障厅、省财政厅动用省级调剂金予以支持。四是省财政厅在安排就业补助资金、城乡低保资金时，对关停造纸企业较多的县市予以倾斜。

——及时出台相关配套措施，提高整治成效。为达到标本兼治的效果，省财政安排1000万元环保专项资金，用于支持地方建立环保监测体系，改善条件，提高监测水平。同时还建议省政府制定出台了全省造纸企业整治规划，及时启动湘、资、沅、澧“四水”流域的造纸企业整治行动，有效防止了洞庭湖造纸企业整治过程中污染转移现象；建立了严格的目标管理考核机制，增强地方政府的责任意识，确保造纸企业污染整治不反弹。

财政推进节能减排的思考和今后打算

洞庭湖区造纸企业综合整治取得成功，湖南省委、省政府“以人为本、关注民生”施政理念的生动实践，也是公共财政推动节能减排的有益探索，给我们带来了丰富的启示。

——推进节能减排，必须按科学发展观的要求树立正确的理财理念。节能减排关系到广泛的公共利益，涉及社会民生的方方面面，带有很强的公共性，是财政必须关注和支持的领域。近两年来，湖南省财政不断优化支出结构，加大对节能减排的支持力度，安排了专项资金支持58个重点项目，带动企业和社会投资20多亿元，有力促进了节能降耗、资源综合利用；2005—2006年，省财政投入8000万元，支持株洲市清水塘工业区污染整治工作，帮助该地摘掉了全国重污染区的“帽子”；2006年全省财政环保支出比2005年增长41.2%，其中省财政增长162.5%；2007年省财政预算内安排环保治理资金较上年增长375%。今后，还要进一步加大投入，支持建立落后产能退出机制，通过增加转移支付，对经济欠发达地区给予适当补助和奖励，淘汰落后产能，大力推进节能减排。

——推进节能减排，必须处理好控制污染与搞活企业的关系。通过加大节能减排的工作力度，有效地控制污染、保护资源和环境，这是我们的基本取向，但关停企业并不是我们的目的。在保护环境、节约资源的基础上，促进经济可持续发展才是我们的根本目的。因此，不能简单地把节能减排等同于关闭企业，不然的话，就会给就业、财政收入、经济发展、社会稳定等带来较大的冲击，特别是像一些湖区县，造纸企业是主要经济财源，一旦硬性关停，就会造成当地经济财源萎缩，带来就业容量锐减、财政收入下滑等一系列问题。有鉴于此，要促进这些污染企业转产、转型。就财政支持而言，一方面对其达标排放给予适当的财税优惠政策；一方面对其技术改造实施财政贴息、贷款担保以及支持开展招商引资等措施，吸纳银信资金、外资和民间资本投入，支持其有利于清洁生产的自主创新能力建设。

——推进节能减排，必须加快推进环境有偿使用制度改革。当前，我们面临的环境形势之所以日益严峻，一个很重要的原因就是现行环境使用制度有待完善，还没有真正把环境当作一种公共资源，绝大多数企业还没有将环境作为生产要素纳入成本，大部分资源开采企业和其它污染环境企业是以不完全成本参与市场竞争的。为此，必须按照“污染者付费”和“谁开发谁保护、谁利用谁补偿”原则，推行环境有偿使用制度改革，将环境要素成本化，强化企业节能减排主体责任。因此，必须采取先试点后推开的办法，从三个方面推进排污权有偿取得和交易制度改革：一是明确污染物“总量控制”制度，使之成为污染物排放管理的基本原则。二是在“总量控制”前提下，实行排污权有偿取得。探索政府通过招标、拍卖等方式，将排污权有偿出让给排污者，改变目前企业随意排污、不顾及社会成本的状况。同时，采取有效措施，真正把企业污染治理的责任落到实处，使企业生产成本完整地反映环境成本，对企业形成保护环境的内在压力。三是逐步推广排污权交易，使企业在利益驱动下，珍惜有限的排污权，减少污染物的排放，并从减排中获利。

——推进节能减排，必须加大环保投入力度。推进节能减排，保护环境具有公益性特点，是经济学上的外部性，也是“市场失效”的领域，需要财政加大投入以弥补市场失效。按照公共财政要求，必须把环保投入作为财政支出的重点。一是切实保障环保部门的基本运转经费。采取切实可行的措施，督促各级财政部门将环保部门基本经费按规定的标准纳入财政预算，努力解决从排污费中安排机构运转经费的问题。同时，督促环保部门严格控制人员规模，加强内部管理。二是规范排污费的征收使用管理。各级财政、环保部门必须依法组织排污费征收，严格实行收支两条线管理。收入管理上做到应收尽收、及时入库，不得越权减免，不得截留、坐支和挪用。排污费必须专款专用，专项用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术新工艺推广应用等。三是多渠道筹集环保资金。注重发挥财政资金的引导作用，采取贷款贴息、无偿资助、资本金投入等方式，引导民间资本和金融资本投入环保事业。拓宽环保投入渠道，积极利用国际金融组织和外国政府贷款，建立完善促进资源节约和环境保护的长效投入机制。与此同时，强化对环保资金的监督管理，严肃查处违反财经纪律的各种行为，努力提高环保资金的使用效益。

——推进节能减排，必须完善促进资源环境保护的财税政策措施。为保障节能减排工作顺利实施，必须建立健全全面系统的财税支持政策。一是会同有关部门清理和纠正高耗能、高污染行业的税费优惠政策。二是落实好消费税、所得税减免和规费减免等相关税费政策，完善资源综合利用的税收优惠政策，调整和完善有利于促进再生资源回收利用的税收政策，建立促进资源节约和环境保护的财税政策体系，引导循环经济和环保产业的发展，建立有利于环境保护的生产和消费方式，推进资源节约型、环境友好型社会的建设步伐。三是运用政府采购手段促进环境保护。改进政府采购评审方法，研究制定财政性资金采购节能、节水和环保认证产品的政府首购和订购激励机制，给予节能、节水和环保认证产品优先待遇。四是建立完善资源开发与生态保护的补偿机制。积极探索符合各地实际的资源环境补偿办法，包括增加生态效益林补偿面积，完善补偿办法，调整探矿权、采矿权使用费及矿产资源补偿费征收办法，全面推行矿山地质环境治理备用金制度等，以最大限度调动全社会节约资源、保护环境的积极性。

责任编辑 赵军