2006年,财政部和国务院扶贫办共同选择14个省(区、市)开展了建立“贫困村村级发展互助资金”(以下简称“互助资金”)试点工作,其中每个省选择了10个试点村,每个试点村安排财政扶贫资金15万元。通过一年多的实践,试点取得了很好的效果。截至2006年底,互助资金(包括扶贫资金和农民入股资金)总量达到4267.8万元,参加互助资金发展项目的农户达37851户;已发放借款2282万元,扶持了15790户发展生产,户均借款1624元,借款已到期848万元,归还率均在99%以上;借款主要用于扶持农户发展种植业、养殖业,少量用于加工业、商业、运输业、饮食旅游业等方面。2007年,试点范围扩大到了28个省份。
自上世纪80年代开展专项扶贫以来,各级财政逐步加大扶贫投入。1980-2006年,中央财政已累计投入财政扶贫资金1472亿元。大量投入对促进贫困地区农业和农村经济的发展起到了重大作用。但是,目前我们仍然需要清楚地看到,农村贫困地区经济社会发展与全国平均水平的差距还在拉大。2006年底,我国农村年人均纯收入低于693元的贫困人口仍有2148万,年人均纯收入低于958元的低收入贫困人口还有3550万。相当一部分农村贫困地区落后的面貌仍没有得到根本性改变,与《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》提出的总体目标相比仍有相当差距,是贫困地区建设社会主义新农村面临的严峻挑战。
财政扶贫的一个基本特征是以项目为载体,以改善贫困人口生产生活条件和促进贫困人口增收为目标,通过政府部门立项进行开发式扶贫。这种方式取得了有目共睹的成效。但是,由于使用方式过于单一,财政扶贫资金的局限性日益显现。表现在:一是贫困农户在项目中,特别是在一些基础设施建设和生产条件改善的项目中直接受益程度不高,项目扶贫效果不直接、不明显。一些调研表明,贫困村实施整村推进后,仍有部分贫困人口没有受益,受资金投入规模的限制,所上项目大都只能是改善生产生活条件的最迫切的基础设施,如修建村级道路、饮水设施等,用于发展生产的项目基本排不上队,收入自然提不高。二是实施整村推进措施后,扶贫开发到村的问题正在逐步得到解决,但入户率还很低。部分地方采取了简单的入户措施,这种做法由于财力所限只能解决个别贫困户的问题,还可能产生新的不公平,导致财政扶贫资金变成救济性投入。
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“贫困村村级发展互助资金”由专项安排投入到贫困村的财政扶贫资金和贫困村农户以入股方式投入的自有资金组成,在贫困村内实行“民有、民用、民管、民受益、周转使用、滚动发展”的管理模式,着力缓解贫困农户发展生产所需资金短缺问题,推进贫困村和贫困农户可持续发展,是财政扶贫资金使用管理模式的一种创新。
针对上述问题,在贫困村建立村级发展互助资金,把原先一次性投入的资金转变为周转使用的资金,把原来公共投入无法细化到人的资金转变为贫困农民人人拥有平等权利的资金,这一财政资金使用方式的有益尝试,能比较好地解决当前扶贫开发中一些矛盾。特别是,互助资金归民所有、有偿使用,在一定程度上放大了财政扶贫资金投入。从试点情况看,每个试点村在财政扶贫投入的基础上,都吸引了相当比例的农民出资投入到互助资金中,在一定程度上也壮大了财政扶贫资金投入规模。
同时,财政扶贫资金民管、民用、共同参与、自主决策,改变了扶贫开发就是政府定项目、上项目、管项目的做法,顺应了新农村建设中推进民主管理的要求,有助于解决目前扶贫开发中贫困农户参与不够、赋权不足的问题,对贫困人口自我发展能力也是一种培养和锻炼,让广大村民真正享有知情权、参与权、管理权和监督权。