西藏因自然条件等原因，是一个不折不扣的农业省区，农牧业人口占总人口的80%以上，城乡发展极不平衡。基于西藏的特殊区情和发展现状，要推动西藏经济社会的跨越式发展，就必须加快城乡统筹发展的步伐，扎实推进社会主义新农村建设。而在众多城乡统筹发展的切入点中，应将构建和完善城乡统筹的社会保障制度作为各项事业发展的重中之重。

一、西藏城乡社会保障体系有差距

曾有学者将目前我国的城乡差距和不平等归纳为十个方面，包括迁徙、教育、社会保障、税负、医疗卫生、外出就业、土地制度、贫困、金融、民主等方面的差距和不平等，西藏在这些方面也不例外。如在医疗卫生方面，根据2005年的统计数据，占全区人口总数80%的农牧民所享有的医疗卫生人员只占全区总医疗卫生人员的20%左右；在教育方面，西藏城镇小学、初中入学率均已基本达到100%，高中的入学率也已达到60%以上，而农牧区小学、初中、高中的入学率分别只达到90%、50%和15%左右；在公共设施建设方面，西藏城镇的供水、供电、广播电视电话系统等均已完善，而截至2004年底，西藏农牧区还有几十万人没有解决饮水问题，40%左右的乡镇没有通电，20%左右的行政村没有广播电视，50%左右的行政村没有通电话。可见，西藏城乡差距的形势依旧十分严峻、城乡统筹发展的事业依旧任重而道远。

与西藏城乡二元化的经济社会结构相一致，西藏城乡的社会保障制度在覆盖人群、保障水平、保障项目等方面也都存在着比较大的差距。西藏城镇的社会保障体系，已经从萌芽时单一的、覆盖面很狭窄的城镇国有企业职工养老保险制度和失业保险制度，发展成为今日以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五大社会保险为基础，社会救济、社会福利和慈善事业相衔接的，制度较为完善、资金相对充裕、覆盖范围较为宽广的现代社会保障体系。而在农牧区，除了以五保户供养、农牧民免费医疗和农牧民子女义务教育“三包”等为主要内容的社会福利制度和以农牧民特困群众生活救助和医疗救助制度为主要内容的社会救助制度以外，农牧区社会保障制度建设的其他方面都还尚处于探索研究阶段。西藏农牧区的社会保障现状依然是以家庭自保为主、政府适当扶持为辅，发展水平比较低下。

二、建立城乡统筹发展的社会保障制度的迫切性和必要性

在西藏目前基本实现了农牧民子女义务教育阶段“三包”、农牧区教育事业已经加速发展的大背景下，现阶段和未来一段时期，西藏应当把建立健全城乡统筹发展的社会保障制度作为构建和谐西藏事业的当务之急。

（一）西藏日渐扩大的城乡贫富差距将会影响到西藏整个改革发展稳定的大局

西藏是全国城乡居民收入差距最大的地区之一。2005年，西藏城镇居民家庭人均可支配收入为8411元，农牧区居民家庭人均纯收入只有2078元，城镇居民家庭人均可支配收入与农牧区居民家庭人均纯收入之比为4.04：1，高于1990年的2.77：1。十几年间，差距不仅没有缩小，反而进一步扩大。与全国的情况对比来看，2005年全国城镇居民家庭人均可支配收入为10493元，农村居民家庭人均纯收入为3255元，城乡居民收入比为3.22：1。所以，我们可以看出，无论是和西藏自身纵向比、还是与全国横向比，西藏城乡居民收入差距的形势都是严峻的。再加上下一步城镇公务员工资改革的推进，这种差距还会进一步扩大。

从农牧区自身的情况来看，2005年，全区农牧民家庭人均纯收入是全国农村居民家庭人均纯收入的64%。按照国际通行标准，恩格尔系数高于45%的即属于绝对贫困人口，而西藏农牧区的恩格尔系数达到了64%。据统计，230万农牧民中，家庭人均纯收入不到300元的有7万人左右，处于全国划定的绝对贫困线以下的大约有二、三十万人，约占农牧区总人口的十分之一左右。再加上西藏是全国自然灾害频发的主要地区，每年都有雪灾、风灾、地震、泥石流、山体滑坡、冰雹、干旱、低温冷冻等大的自然灾害发生。这些自然灾害的频繁发生使农牧民生产生活频繁遭受严重损失，使本来就比较贫穷的农牧民雪上加霜，因灾致贫、因灾返贫的问题十分突出。

（二）“工业反哺农业、城市支持农村”的全国城乡统筹发展战略在西藏的实现还需要一个漫长的过程

西藏是全国唯一主要靠中央财政补贴的地区。受特殊地理环境和恶劣的气候影响，与内地相比，西藏经济发展长期严重滞后，现有城市规模小，工业基础薄弱、效益低下。近几年来，虽然国民生产总值增长较快，但市场发育仍旧相对缓慢，经济增长主要依靠中央的投资拉动，缺少支柱产业和特色产业。2005年，地方财政收入占GDP的比重只有5.7%，财政自给率还不到8%，92%以上的财政支出需要依靠中央的转移支付。

基于历史和发展现状，西藏无法复制全国其他省区的发展轨迹和经验，“工业反哺农业、城市支持农村”在西藏的实现还是一个漫长的过程，西藏的发展在未来很长的一段时期内仍将是高度依靠中央逐年增加的转移支付。西藏的困难群众和弱势群体就是农牧民，公共财政“划分蛋糕”时就应当更多的向农牧区倾斜，就应当更加重视农牧民的基本生存问题，就应当下决心大力推进城乡社会保障制度的衔接和统筹。

（三）西藏社会保障城乡统筹的发展将推动其他城乡统筹事业的发展

“仓廪实而知礼节、衣食足而知荣辱”，因为在过去西藏社会保障的二元结构长期限制和阻碍了其他城乡社会事业的发展，所以在建立健全农牧区的社会保障制度之后，毫无疑问，西藏其它城乡统筹事业也会因此而加块发展的步伐。

举例来看，从城乡劳动力市场统筹的角度来讲，过去二元结构的社会保障体系限制了劳动力要素的自由流动，导致大量剩余劳动力滞留在农牧区，造成了劳动力资源的极大浪费。再有，从城镇化发展角度来看，过去城乡分割的社会保障体制将农牧民长期排斥于城镇社会保障体系之外，使得他们在城市化过程中对未来生活的预期成本大大增加，城市化动机也因此受到影响，从而延缓了西藏的城市化进程，阻碍了社会主义新农村建设。此外，户籍制度的一元化改革也长期受到城乡分治的社会保障体系的影响和阻碍，如果城乡居民的社会保障待遇相差很大的话，怎么能够迅速消除分割城乡的二元化户籍制度呢？另外医疗卫生、小额贷款、劳动就业、基础教育等事业的城乡统筹也都长期受到社会保障制度改革滞后的影响。

三、西藏统筹城乡社会保障发展规划

西藏农牧区社会保障制度的建设和城乡社会保障制度的衔接绝非可以一蹴而就或一步到位，而应分轻重缓急，根据经济政治和社会条件的成熟情况，有计划、按步骤的进行。具体讲来，要按中央提出的在2020年基本建立覆盖城乡的社会保障体系的要求，结合西藏的实际情况，按照“优先保障生存、制度逐步完善、标准逐渐提高”的原则，大力实施“三步走”的发展战略，从低层次到高层次，循序渐进、扎实稳妥地推进西藏城乡社会保障体系的构建和完善。

第一步，建立农牧区最低生活保障制度，完善医疗救助制度。首先西藏要建立农牧区最低生活保障制度。目前，西藏建立农牧区最低生活保障制度的时机已基本成熟。按照全国的统一要求，2007年西藏要将现行的农牧区特困群众生活救助制度逐步过渡为农牧区最低生活保障制度。保障标准要根据西藏经济社会发展水平、农牧民人均纯收入和农牧区恩格尔系数等因素统筹考虑制定。可以先按照“低标准、广覆盖”的要求起步这项制度，并在之后的年份里逐年提高标准。其次要进一步结合农牧民免费医疗制度、大力推进农牧区医疗救助制度。2007年，西藏各地要全面落实农牧民免费医疗年人均100元的标准，并在此基础上，认真贯彻落实农牧区特困群众医疗救助办法，出台实施细则，安排专项资金，用于农村特困群众医疗救助。将原来的年救助标准由3000元提高到8000元，对因患大病而长期支付医药费、无法维持基本生活的农牧民一次性机动增加到3万元，解决农牧民因病致贫、因病返贫的问题。

第二步，逐步探索建立农牧区养老保险制度。未来在中央财政给西藏的支持力度进一步加大的背景下，逐步探索建立具有西藏特色的、区别于全国、有别于城镇职工的农牧区养老保险制度，也应当在下一个五年计划提上日程。在“十一五”末期，应选择经济发展较快、积极性较高的地、县试点，摸索经验，逐步扩大试点范围，争取在“十二五”末期将试点的覆盖面扩大到50%以上的县（区）；力争在2020年前全面建立农牧区养老保险制度，实现西藏农牧区由家庭养老为主向社会养老为主、家庭养老为辅的历史性转变。

第三步.建立城乡统一的社会保障体系。与我国2020年和谐社会目标的实现同步，希望通过约3至4个五年计划的时间，在西藏逐步建立与城镇相匹配的、城乡统一的、以社会保险为基础，社会救济、社会福利和慈善事业相衔接的，制度较为完善、资金相对充裕、覆盖范围较为宽广的现代社会保障体系。这是西藏未来十几年城乡一体化社会保障制度构建的终极目标和宏伟蓝图。

责任编辑 石化龙