问题的提出

2005年国家统计局农村社会经济调查总队发布的全国小城镇综合发展指数测评报告显示：从发展水平、生活质量和发展潜力三个方面进行测评，2004年，在我国1000个综合发展水平较高的小城镇（不包括街道）中，姑且不论像虎门、玉山这样处于前10位的经济强镇，仅仅以排名在962名的浙江临海市杜桥镇为例，它的规划区面积就达到了12平方公里，其中建成区的面积达到了5.5平方公里，而建成区的人口，则达到了3万多人。按照这种规模，像杜桥这样排在近1000位的城镇都已经超过了国家村镇规划标准的3倍以上！这种现象反映了我国小城镇发展的速度与我国行政管理体系对小城镇定位之间的差距。这一方面反映了改革开放以来，农村社会经济快速发展取得的伟大成果，另一方面，也反映了我国农村行政管理体制落后于社会经济快速发展的需求。按镇级政府的权限来管理这些小城镇，最终可能会起反作用，甚至阻碍城镇经济的发展。

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村镇规划标准

按照国家颁布的《村镇规划标准》（GB50188—2006），以常住人员数量为标准，城镇或者集镇可以分为一般镇和中心镇两大类（见下表）。同时，该标准还规定，村镇规划的建设用地标准最高额为人均150平方米。按照此标准，大型中心镇最大的区域面积要大于150万平方米，即2252亩（1.5平方公里）。

准城市发展中面临的主要困难

事实上，广东、浙江、江苏小城镇建设中取得的各种成功或失败的案例，最终都集中地反映为能不能把城镇政府的职能与其发展的要求相适应这一核心问题上。在目前我国不可能再通过行政升级（把村升级为镇、镇升级为市等）的办法解决这些问题的情况下，我们认为，有必要提出“准城市”这一新的概念，来专门研究这类城镇的发展问题。

所谓准城市，就是社会经济发展规模已经接近或达到城市水平、但仍按照乡级行政权限进行管理的城镇。准城市是我国农村、城镇发展的必然趋势，也是发展的样板，是“二元经济”的终结点。由于小城镇的公共产品基本上以满足农村经济发展为主，因此，仍处于二元经济中的传统领域向现代经济的过渡阶段，没有摆脱传统经济的束缚。而准城市，作为小城镇的“升级版”，不仅已经摆脱了传统经济的约束，而且形成了一种适合当地社会经济发展要求的、新型的现代生产方式。作为“后小城镇”时代，准城市面临的一系列问题，是小城镇、或者现代城市所难以面对的。

为了更好地分析准城市发展中面临的问题，我们专门选择了浙江省平阳县昆阳镇为样本，通过对其系统的解剖来分析目前准城市发展面临的主要困难。

作为温州民营经济发展最早的地区之一，昆阳镇经历了传统小城镇发展的必然阶段。一方面，财富不断积累，规模不断扩大，同时发展到了一定阶段，就出现了停滞，大企业外迁没有停止，而小企业却因成本问题无法进入，经济发展速度出现了放慢的趋势。另一方面，随着温州、瑞安和平阳县经济的快速发展和生产生活成本的提高，使像昆阳这种低地价、低成本的成熟小城镇成为“温州经济洼地”，吸引了大量外地企业，而且大量先富起来的农民纷纷选择县城昆阳镇作为置业的最佳选择地。昆阳镇面临的这种“全市经济洼地、全县经济高端”的态势，标志着昆阳镇已经走出了原来小城镇发展的模式，开始向准城市的方向发展。按照该镇林伟镇长的话说：“‘十五’期间，昆阳镇的确得到了较快的发展，但这一发展速度，与昆阳可能实现的发展速度比，起码差了好几个百分点。让我们一个镇政府管理一个城市，即使我们有通天的本事，也是不可能管好的。”依靠自身的力量发展城镇，远远不能满足大量企业进入、大量农民进城的需求，城镇的财富积聚功能、经济积聚功能和文化积聚功能难以得到充分的发挥。

根据昆阳镇的调研情况，我们认为，作为小城镇的高级阶段、城市的初级阶段，准政府在发展的过程中面临着如下几方面的问题：

一是受原有规划制约，准城市发展空间不足。准城市是在小城镇的基础上发展起来的，它的建成区规模受到了《村镇规划标准》的制约，一般都不超过2平方公里。随着城镇化进程的不断加快，小城镇膨胀成为准城市，首先面临的就是土地资源不足的问题，而城镇土地容量与巨大市场需求之间的矛盾是镇级政府不可能解决的。

二是受镇财政财力制约，准城市政府公共资源配置不足。尽管与其他城镇比，准城市的公共产品从总量和结构上讲可能都比较高，但为了实现其积聚与辐射能力，准城市仍面临着严重的公共产品不足。虽然准城市是我国建国50多年来社会经济建设中长期积累形成的农村公共产品和国有资产的集中所在地，但历史形成的农村公共产品（如科技服务体系等）已经不再适应现代农业发展的需要。但是，城镇政府自有财力占财力的比重要大大低于县、市财政，致使其自身发展公共产品的能力严重不足，而受其行政能力的制约，准城市政府运用市场手段、发展公共产品又缺乏必要的手段。

三是受“镇级”行政级别制约，准城市的市场资源配置不足。受原有计划经济体制的影响，我国市场资源配置很大程度上取决于以国有经济为主体的国民经济体系。在“二元经济结构”的情况下，原来的国民经济体系并没有涉足到城镇，致使城镇的市场资源，基本上是为农村、农业、农民服务的。这种资源配置的格局，一旦城镇发展到准城市后就面临着严重的市场资源不足。作为市场资源最根本的要素——资本，很难进入准城市，像昆阳，既没有直接的资本市场，也缺乏能够全面满足各市场主体发展需要的金融机构，或因金融政策的制约（贷款额度和贷款对象的要求）而无法向一些非常有发展潜力的企业融资。作为市场资源中最活跃的要素——劳动力，也面临着结构性的失衡，大量社会经济发展中急需的人才不足，已经成为昆阳镇发展的最薄弱环节。还有缺乏完整的信息处理体系，真假信息并存、有效无效信息并存，导致了一批昆阳镇的企业家对外投资的失败。

新的命题：如何促进准城市的发展

昆阳镇仅仅是我国众多已经超越了小城镇发展阶段、进入城市化的一个典型案例而已。在东南沿海，像这样的被冠之以“小城镇”的准城市还有很多。我们不可能把现行所有的已经达到城市标准的小城镇，都升格为城市，同样，也不可能仍用小城镇这一框框来束缚这些先富起来的城镇。目前，实践中以镇级政府的名义进行城市化管理已经有了比较成功的经验，例如，广东省东莞市从县级市升格为地级市后，并没有把其下属的42个乡镇同时升格，而是保留了镇政府的编制，直接实行“市管镇”的体制，并且在其镇政府管理权限上，按照其社会经济发展的实际，给予相应的权限，从而实现了东莞各乡镇的快速发展，出现了像虎门这样的全国首富镇。我们可以从东莞市的政策设计思路出发，选择类似于昆阳镇这样具有典型意义的若干已经达到城市化水平的城镇，进行相关的政策试验。

一是建立起我国“准城市”标准指标体系，在“村镇规划标准”与“城市规划标准”之间有一个过渡的“准城市规划标准”，使准城市正式纳入我国行政管理的范畴。在准城市标准指标体系的基础上，对试点城镇的城市化程度、与农村、农业、农民的关联度等，进行全面系统的评价。通过评价，确定其发展的定位。

二是在明确准城市定位的基础上，根据其社会经济发展的程度，适当把市、县一级政府的经济管理权下放到准城市政府（镇政府）。把行政管理权与社会经济发展水平直接挂钩，才能真正提高政府的执政能力。目前，按行政级别确定的经济管理权限，导致权力空置和权力不足现象非常普遍。实际上，我国的行政管理权可以通过进一步的细分，使之与经济发展水平相适应的。如：通过GDP与土地指标的关联度分析，按照GDP发展水平，来确定不同经济发展条件下，政府的土地指标；通过人民收入水平与GDP的关联度分析，来确定政府社会发展领域的相关权限；可以通过人口密度与公共产品的关联度分析，来确定一定人口密度下公共财政的权限；等等。

三是在目前财力不足的情况下，充分利用国家开发银行、农业发展银行以及国际金融组织的资金，选择试点城镇，通过新区建设、老城改造以及公共服务体系建设等，为政府资源与市场资源的互动等提供经验。

四是重新整合我国小城镇发展战略，在现有框架下，形成一套准城市发展战略。我国的小城镇发展战略内容很多，但不系统。“十一五”期间，将在原有基础上，整合资源，全面推进小城镇的发展。有必要在此基础上，按照准城市发展的要求，形成一套准城市的发展战略。

五是整合新农村建设的相关政策，形成准城市发展的政策体系。准城市发展将给农村带来一种全新的、符合市场化客观要求、本土化的新模式，成为新农村建设中最能拉动农村经济发展的主体。因此，有必要在新农村建设中，建立起针对准城市发展的相关政策，使新农村建设的范围涵盖到农村和城镇两个领域，最终实现城乡一体化的发展目标。

责任编辑 方震海