我国的政府采购工作经过多年的实践和探索，已逐步走向成熟和规范，实现了三大转变：一是从自由分散采购向依法采购转变。在政府采购试点以前，我国对政府采购缺乏系统的法律和制度规范，随着试点的推进和改革的需要，制定并颁布了政府采购法，到目前已基本形成了以政府采购法为基本法的政府采购法律法规体系，政府采购不仅有法可依，而且有章可循。在依法采购的同时，政府采购行为不断规范，公开招标数量稳步增加，信息披露更加透明，建立了较为完善的投诉处理机制，也规范了政府采购代理机构管理。二是从“管采一体”向“管采分离”转变。按照政府采购法中政府采购管理职能要与操作职能分离的要求，截至2005年底，中央和全国各省、自治区、直辖市和计划单列市本级基本完成了集中采购机构和政府采购管理机构相分离工作，初步形成了管采分离、职责清晰、运转协调的管理体制。三是从单一目标向发挥政策导向功能转变。实行政府采购的初期，主要目标是节约财政性资金和预防腐败。随着改革的深化，在继续实现上述目标的同时，开始发挥政府采购的政策扶持和示范作用，优先采购节能产品、自主创新产品、环保型产品等，成为宏观调控的一个新手段。

在看到成绩的同时，也必须清醒地认识到工作中仍面临着不少难题。一是公共工程政府采购管理亟待加强。我国公共工程规模巨大，政府采购法规定的国家机关、事业单位、团体组织使用财政性资金采购的工程只是其中一小部分，大量由法人和企业承建的国家公共工程项目没有纳入管理范围，既不利于政府采购制度作用进一步发挥，也影响了采购规模的扩大。二是落实政府采购政策功能存在难度。发挥政府采购政策功能是现代政府采购主要目标之一。我国政府采购法也作了明确规定，要求购买国货，兼顾国家经济和社会发展目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。财政部高度重视落实政府采购政策功能，做了大量工作，但从总体上看，政府采购政策功能还未得到充分的发挥。三是依法采购的认识仍需进一步提高。政府采购法是一项从预算管理、采购方式到资金支付全过程对政府公共采购行为进行规范化管理的法律，招标投标法是规范采购行为中招投标行为的，不是一项管理制度，从管理角度看，招标投标法的管理范围和环节都小于政府采购法。但在实际工作中，还存在将政府采购与招投标混为一谈的问题，认为采用了招标方式就是实行了政府采购，尤其是工程管理上，往往将政府采购与招投标对立起来，在工程上推行政府采购仍存在较大阻力。

“十一五”时期要建立比较完善的政府采购机制，需要我们在未来几年进一步推进和深化改革。

第一，扩大政府采购范围和规模。政府采购范围和规模是衡量一个国家政府采购制度是否完善和健全的一个重要标志，直接反映政府采购制度发展的广度和深度。因此，当前和今后一个时期政府采购制度改革的首要任务就是上规模，逐步完善政府采购预算编制管理和制定集中采购目录及限额标准，扩大政府采购项目实施范围和采购品种，达到政府采购法要求的目标。在项目品种上，要增加体现节能、环保等政策要求的项目，尤其是关系到群众利益的公共项目。重点要研究对工程实行政府采购的问题。虽然工程已列入政府采购法实施范围，但在具体执行中问题很多，进展缓慢。为了解决这个问题，有些地方做了一些尝试，逐步将其纳入采购范围。但到底做到什么程度才算是实行了政府采购、如何从根本上解决工程实行政府采购问题，还需要进一步研究。总的指导思想是，工程纳入政府采购不是要取代其他部门，而是要与其他部门的管理形成互补，共同做好，应该先规范不实行招标采购的公共工程项目。在资金范围上，将中央补助专款和年中追加预算资金纳入政府采购范围；在采购模式上，继续做好政府集中采购工作，把集中采购目录做深做细。与此同时，规范部门集中采购和分散采购，扩大政府采购制度的约束范围；充分利用现代信息技术和产品，探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式，实现政府采购管理和操作电子化，促进政府采购上规模。要进一步研究市县级实施政府采购的政策、做法，充分考虑市县数量多、市场发育程度低、竞争不充分、财力差距悬殊等特点，不能搞“一刀切”。

第二，完善规章制度，健全管理体制，形成职责明晰、协调有序的运行机制。加大整章建制的工作力度，力争早日颁布《政府采购法实施条例》，并根据改革和管理需要，研究制定相关的规章制度。要健全政府采购监督管理与操作执行相分离管理体制，这是从我国现阶段国情出发、有利于改革发展和实施规范化管理的正确选择，是建立科学的政府采购运行机制的客观要求。政府采购法及国务院文件对此都有明确规定。下一步要重点抓好地市和县级管理职能与操作职能分离工作，2010年底前，完成地市级管理机构与政府集中采购机构的职责分清。在实现“管采分离”的基础上，进一步明确各自职责，研究和建立有效的工作协调及运行机制，形成规范的管理职能与操作职能相分离的监管体制。

第三，推进政府采购工作规范化管理工作。政府采购管理越是规范，采购的随意性或“暗箱操作”的余地也就越小。抓好集中采购工作，建立集中采购目录调整论证制度，严格集中采购目录的执行，完善集中采购委托代理协议制度，规范集中采购程序和采购方式，并按照规范管理与效率兼顾的原则，推行政府采购协议供货和定点采购，使集中采购程序更加规范高效。巩固公开招标在采购方式中的主导地位，凡是达到公开招标数额的项目都要采取公开招标的采购方式，采购单位和集中采购机构不得擅自改变采购方式。加强部门预算中政府采购项目编制工作，规范采购方式审批管理。增强政府采购信息发布的透明度，保证信息公告首先在财政部指定的媒体上发布。完善和改进政府采购评审专家库管理，为集中采购机构和采购人提供良好的专家资源，提高政府采购评审工作质量。重视研究县一级政府采购管理模式，可以实行市县联合、县县联合、仓储式管理，区域统一市场等模式，切实推动县级政府采购工作更好地开展。规范供应商质疑和投诉处理行为，对供应商的质疑和投诉及时答复和处理，维护供应商合法权益。加强政府采购合同管理，制订政府采购格式合同文本，并使之成为政府采购合法依据和资金支付报销凭证。

第四，发挥政府采购政策功能。在节约资金、反腐倡廉等一些基本功能取得一定成效的基础上，更要注重发挥政府采购政策功能作用，这是政府采购法赋予政府采购制度的重要任务之一，也是政府采购制度的核心内容。发挥政策功能要服务于经济建设和社会发展，服务于构建和谐社会需要，研究制定政府采购促进自主创新、节能产品、绿色环保产品以及支持中小企业发展的政策措施；制定国货认定标准，将购买国货这一重要政策落到实处。

第五，加强监督检查，建立考评制度和问责制度。最近一段时间，有关方面反映一些问题，有的问题是在政府采购过程中显现出来，但不是政府采购所能解决的，比如政府采购领域高消费问题；有的是政府采购改革发展中反映出来的问题，比如质次价高、效率低问题，集中采购机构操作不规范，服务态度差问题，招标文件编制、采购程序、专家使用等环节中不规范、监督管理弱化等等。归结起来，政府采购的问题有制度体系不完善、监管不够的原因，但大部分都出在操作执行环节。制度的好坏最终要通过操作执行来实现，如果不加强对操作执行环节的监督，将直接影响政府采购制度改革的声誉。对以上这些问题，国务院和财政部领导都曾有专门批示，要求认真研究解决。因此，在进一步完善政府采购制度体系的同时，必须认真研究探讨如何在“管采分离”的原则下，强化对操作执行环节的监管。要建立专项检查、定期检查和日常监督检查机制，对政府采购中集中采购目录执行、信息公告、采购程序和专家使用情况进行重点监管。与此同时，要建立和完善集中采购机构考核办法、考评制度、问责制度，加大对集中采购机构和部门集中采购机构的考评和问责，对考评和考核中发现的问题，要依法予以纠正；对违法违规行为予以严肃处理，并追究相关人的责任。

第六，推进电子化政府采购。电子化政府采购的主要优势是，在经济效益方面，可以降低价格和管理成本，缩短了招标准备时间，减少了人为因素，增强了采购及时性，提高了采购准确性和质量，健全完善了统计体系。在监督管理方面，实现了全过程的公开透明，减少了纸质文件容易出现的错误和人为因素，方便监督。同时还可以打破地域限制，特别是为中小企业提供平等竞争机会。考虑到采购政策的统一性、公平性和避免重复建设浪费资金、便于监督等因素，一个国家只设一个电子交易平台。目前，国际上许多国家都已开展了电子化政府采购的实践。河南省于2005年底拟定了政府采购信息化建设实施方案，并对方案和项目分别进行了招标，目前需求方案已经完成，设计方案还在进一步完善之中。下一步将把加强电子化政府采购的研究作为一项重要工作，并逐步开发电子化政府采购系统。

（作者为财政部国库司司长）

责任编辑 赵军