财政作为国民经济的综合反映，在构建和谐社会过程中具有不可替代的基础性作用。应在明确和谐社会发展目标的基础上，认识自身同客观实际要求的差距，运用政策工具，推进和谐社会建设。

一、加大“三农”投入，统筹城乡协调发展

在城乡“二元”经济结构作用下，我国“二元”财政结构制度鲜明，集中反映在“一品两制”上，即政府对同一种公共品，在城乡居民的成本分摊和收益分享上采取两种截然不同的制度安排：在城市，其成本主要由政府承担，如在教育、道路、环境、卫生等方面，城市居民基本可免费或低价享用；在农村，则主要是由农民在各种农村税收以外再通过名目繁多的非税方式自我“埋单”，财政只给予一定补贴，致使农村义务教育、公共卫生、社会保障等公共产品和服务相对供给“不足”或出现“真空”。当前，我国已从总体上步入了“以工养农，以城促乡”的新阶段，这种城乡分治的“二元”格局必须尽快改变。一是增加农村公共产品供给。加快制定和完善有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策，调整优化支出结构，重点向农村基础设施、义务教育、公共卫生、社会保障等方面倾斜，改变农村公共产品供给不足的现状，逐步实现公共产品的城乡“一体化”供给。二是深化农村综合改革。积极推进以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政体制改革为重点的农村综合改革试点，建设服务型政府和法治型政府，逐步解决乡镇政权机构臃肿、行政制度供给过剩的问题。三是完善税费减免和财政补贴政策，建立防止农民负担反弹的长效机制，切实增加农民收入。四是整合支农财力资源。综合协调政府各职能部门的支农行为，通过合并专项资金的分配使用，充分发挥政府投入示范效应，引导集体、农民和全社会资金增加对农业的投入，建立稳定增长的农业投入机制。

二、增加社会事业投入，促进经济与社会和谐发展

由于传统体制机制的影响，我国普遍存在着注重经济增长、忽视社会事业发展的现象。体现在财政上就是“越位”与“缺位”并存，即财政资金过多地参与市场竞争、包揽社会服务，导致对公共领域，尤其是社会事业投入不足。公共财政过多地介入一般生产性、竞争性领域，不但会对民间资本产生“挤出效应”，而且还破坏了市场竞争的公平环境。同时，计划经济时期形成的各色事业单位，政事不分、企事不分现象突出，一些本应进入市场的培训、评估、技术服务等社会事务，仍由财政供养，影响了公共服务体系的完善。为了解决长期以来“一条腿长，一条腿短”的问题，财政政策要在兼顾经济社会双重目标的同时，适度向社会事业的发展倾斜。为此，要坚持以人为本、协调发展的方针，不断增加财政对社会事业的投入。一是加大教育投入。落实完善农村义务教育经费保障机制的相关政策，增加职业教育投入，改善职业教育实训基地条件，提高教学水平；适度增加高等教育经费，促进高等教育发展。二是加大公共卫生投入。全面实施薪型农村合作医疗制度，积极推进城市社区卫生服务机构和疾病防控体系建设，切实改善城乡居民医疗卫生条件，解决群众看病难、看病贵的问题；稳步推进农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。三是加大科技投入。增加对基础科研事业的财政投入；调整财政对应用型科研的投入方向，重点向成果转化倾斜；采取财政贴息、补助等方式，加大对企业研发中心的财政投入；运用“BOT”模式，加大对科技风险项目的财政投入。四是增加文化体育事业投入。重点支持图书馆、博物馆和文化馆等公益性文化设施以及文物保护设施建设；支持农村贫困地区广播电视“村村通”工程建设。增加对公共体育设施投入，发展体育事业。

三、调节收入分配，缩小居民收入差距

近年来，我国居民收入差距呈不断扩大的趋势。2004年，世界银行公布的我国基尼系数为0.46，超过了国际公认的0.4这一“警戒线”。财富积累的“马太效应”正逐步显现，一定程度上步入了“穷人越穷、富人越富”的循环。市场经济条件下，政府财政的一项重要职责就是运用财税政策工具，通过收入再分配，调节居民、地区间的发展差别，促进基本公共产品和公共服务“均等化”。要通过多种税收手段配套进行综合性调节，更好地发挥税收对抑制和缩小居民收入差距的作用，不断完善与市场经济体制相适应的收入分配制度。一是完善个人所得税制度。实行综合和分类相结合的个人所得税制模式，进一步明确和完善费用扣除的内容，调整费用扣除标准。在不断扩大收入调节范围的基础上，对特定支出实行优惠抵扣。二是研究开征物业税。要将现行房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有者每年缴纳的物业税，并将企业单位和个人在城镇、农村拥有的所有房地产均纳入征税范围，以有力调节居民收入差距。三是适时开征遗产税与赠与税。遗产税是个人所得税的补充，可以有效防止个人所得税的流失。按照国际上通行的办法，在开征遗产税的同时应开征赠与税，以防止被继承人生前将财产通过赠与方式逃避缴纳遗产税。四是改革机关和事业单位的工资制度，规范津贴补贴。适当提高机关和事业单位人员收入，推进公职人员福利待遇货币化，逐步清理对干部职工的政策性欠账。

四、健全社会保障体系，保障国民的基本生活权利

社会保障作为“社会安全网”和“经济稳定器”，构成了政府职能的重要内容，是公共财政的重要作用领域，也是保障全体社会成员共享经济发展成果的重要手段。我国社会保障体系建设起步较晚，当前存在着覆盖范围过窄、保障水平较低、农村社会保障缺失等问题。2004年，全国参加基本养老保险社会统筹、城镇职工基本医疗保险和失业保险的人数分别为城镇就业人口的46.3%、46.8%和40%。同时，由于经济体制转型时期存在的历史欠账，现有社会保障财力进一步扩大覆盖面的压力巨大。据统计，占60%的农村人口被排除在社会保障之外。对此，要明确社会保障的重要性，采取有效的措施进一步完善社会保障制度。一是多渠道筹集和积累社会保障基金，在适当时机开征社会保障税，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，使符合低保条件的贫困对象得到应保尽保，要增加财政对社会保障的投入，清还计划经济时期对职工的欠账。二是逐步建立健全农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。增加对低保对象以及贫困地区、贫困农村的贫困人员的保障力度，逐步建立针对全体公民的社会保障机制，保障城镇贫困阶层和农村贫困人口的基本生活。三是积极发展城乡社会救济和社会福利事业，增加财政对城乡特困群体的医疗救助、住房取暖救助、子女上学援助和突发事件应急救助的投入。四是高度重视农村失地农民的社会保障问题，建立以失地农民最低生活保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障为主体的社会保障制度，并为失地农民提供再教育培训和再就业的机会以及法律援助，推动其与城市社会保障接轨的进程。五是增加对就业和再就业的财政投入，开发适合困难群体特点的就业岗位特别是公益性就业岗位，通过优惠政策鼓励企业招用、免费就业服务等政策措施，促进困难群体实现再就业。

五、完善转移支付制度，促进区域均衡发展

改革开放以来，伴随着东部沿海地区的快速发展，中、西部地区在竞争中日趋落后，区域差距逐渐扩大。在区域发展差距不断扩大的过程中，作为均衡区域发展的主要手段，转移支付制度由于目标定位不合理、总量不足、形式复杂多样，并没有发挥其应有的作用。当前，促进区域协调发展的重点就是完善转移支付体系，要通过调整财政资源在我国纵向和横向上的不均衡，逐步实现公共服务支出基本均等化。一是借鉴发达国家的做法，按照“因素法”合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付标准。对特定地区的转移支付额，必须同该地的经济发展水平、税负高低、城市化程度、民族风俗、人口、教育状况和对财政支出的需求等因素相联系，按照这些因素的影响程度确定统一标准，进而确定财政支出水平。二是提高公共服务均等化水平。在收入划分适度集权、政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。多级政府财政体制中的转移支付，主要是为了平衡地区间的财政能力，并对存在有跨区溢出效应的地区财政支出做出补偿。三是调整财政转移支付结构，规范转移支付资金运行。以结构调整为核心，对现行的一般性转移支付和各类专项转移支付进行大幅度整合，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款规模，削减非规范化的税收返还和专项转移支付等补助形式。同时，完善省以下转移支付制度，健全转移支付监督考评机制。

链接

马太效应来自于《圣经》中的一个故事。《新约·马太福音》里记载：主人要到外国去，把三位仆人叫来，按其才干分银子给他们。第一个得了五千，第二个得了二千，第三个得了一千。主人走后，第一个仆人用五千银子做买卖，又赚了五千；第二个仆人照样赚了二千；第三个仆人把一千银子埋在了地下。过了好久，主人回来了，与仆人算帐。第一个仆人汇报赚了五千银子，主人说：“好，我要把许多事派你管理，可以让你享受主人的快乐。”第二个仆人汇报赚了二千银子，主人说：“好，我要派你管理很多的事，让你享受主人的快乐。”第三个仆人汇报说：“我把你分给的银子埋在地下，一个也没少。”主人骂了这个仆人一顿，决定夺回他这一千银子，分给拥有一万银子的人。这个故事的结尾，是这样一句：“凡有的，还要加给他，叫他有余，没有的，连他所有的也要夺过来。”

1968年，美国科学史研究者罗伯特·莫顿（RobertK.Merton）提出“马太效应”一词，并归纳为任何个体、群体或地区，一旦在某一个方面（如金钱、名誉、地位等）获得成功和进步，就会产生一种积累优势，就会有更多的机会取得更大的成功和进步。

“马太效应”为经济学界所借用，反映贫者愈贫，富者愈富，赢家通吃的经济学中收入分配不公的现象。用它提醒决策者要避免贫富差别过大。

六、建立生态环境保护机制，统筹人与自然和谐发展

长期以来，我国经济增长一直相对粗放，存在高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率等问题，制约着经济的可持续发展。对此，要合理运用财税政策，促进经济社会全面发展与生态环境保护的良性循环。一是建立公平合理的生态补偿机制。进一步完善排污收费制度，扩大排污收费征收范围，将各种污染源纳入收费范围内，并进一步提高排污收费标准。按照“污染者付费原则”，充分考虑资源的稀缺性和环境成本，逐步提高排污收费水平，将环境要素成本量化纳入企业生产成本，按照“谁开发谁保护、谁利用谁补偿”的原则，建立健全生态补偿机制。二是支持循环经济发展。立足于资源“开源”、“节流”和“保护”的各个环节，研究约束与激励并重的财税政策，从增加环保资金投入、完善税收政策、推进污水处理产业化、促进资源有偿使用四个方面大力支持发展循环经济，促进建立资源节约型和环境友好型社会。三是大力调整出口退税政策。对自主创新能力强、科技含量高的产品，提高出口退税率；对高能耗、高污染以及资源型产品取消出口退税，以促进环境保护和资源节约。

（作者为辽宁省财政厅厅长）

责任编辑 赵军