20世纪90年代以来居民收入分配差距迅速扩大，已引起社会各界的强烈关注。目前我国正处于经济社会转型的关键时期，如何积极推进收入分配制度改革，进一步理顺分配关系，完善分配制度，缓解并逐步缩小贫富差距，是一个重大的经济社会问题。本文认为缩小收入差距的重点应为调高低收入、打击非法高收入。

收入政策应在社会激励与和谐间求最优

20世纪90年代以来我国经济快速发展，人均收入水平不断提高。但与此同时，居民收入分配差距呈现加速扩大的趋势。根据世界银行2005年发展报告，反映收入差距的基尼系数按由低到高的顺序排列，中国在参加排序的120个国家和地区中位列第85位，排在中国后面的30多个国家大多数是社会矛盾激烈、经济增长停滞的拉丁美洲和非洲国家。同时，根据国内一些学者和机构调查，收入差距不断扩大的趋势也十分明显。如按人均可支配收入计算，1980年城镇10%的最高收入户是10%最低收入户的2.9倍，2004年这一差距扩大到8.7倍；1980年农村人均纯收入10%的最高收入户是10%最低收入户的7倍，2004年这一差距扩大到11倍。如果考虑到家庭收支调查的遗漏，高收入的低报情况，应该远远超过低收入的低报情况，因此，实际收入差距会更大。在地区收入差距方面，无论是城镇居民人均可支配收入，还是农村居民人均纯收入，东部地区明显高于中西部地区。如上海与贵州比，2004年城镇人均可支配收入和农村人均纯收入前者分别是后者的2.3倍和4.1倍。在城乡收入差距方面，我国城镇人均可支配收入与农村人均纯收入相比，1980年相差2.5倍，1985年1.9倍，2004年3.2倍。如果考虑城镇居民事实上存在的“隐性收入”和享有较多的社会福利保障等方面，城乡居民实际收入差距还要大得多。在行业收入差距方面，自20世纪80年代城市经济体制改革展开以来，行业间收入差距不断扩大。2000—2004年收入最高的行业与收入最低的行业的平均工资差距扩大了1.6倍，电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等国有垄断性行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2-3倍，如果加上工资外收入和实物福利，有些行业员工的实际收入可能是社会平均水平的10倍。

由此可见，我国正在从一个收入较为平等的国家转变成一个收入差距过大的国家。必要的收入差距是经济激励的重要手段，但收入分配差距过大将会影响社会和谐与稳定。政府调节收入差距就是在社会激励与和谐之间求最优解。鉴于目前收入分配差距过大，社会保障程度过低，不利于社会和谐与稳定，调节收入分配差距的重点应该是调高低收入、打击非法高收入。无论是调高低收入，还是打击非法高收入，都迫切需要通过进一步的改革和发展来解决。一方面完善政府转移支付、社会保障制度，提供公平的就业机会，提升人力资本等，以提高低收入者的收入；另一方面推进制度变革，通过改革、完善行政管理体制和政治体制来规范政府行为，并加强法制建设，从根本上消除腐败和收入分配不公问题。

提高低收入者的收入是分配政策调整的关键

（一）充分发挥财政转移支付对实现社会公平的基础性作用。据财政部2006年预算报告，今年中央财政对地方（主要是中西部地区）一般性转移支付资金将达到1359亿元，比上年增长21.2%；对少数民族地区转移支付资金将达到200亿元，比上年增长25.6%；用于“三农”的支出将达到3397亿元。虽然总体上财政转移支付力度还是比较大的，但是在缩小城乡差距、地区差距方面的作用并不明显。主要原因是转移支付目标不够明确、结构不够合理，用于一般投资项目和政府一般性开支的比重过高，用于扶贫和落后地区教育、基础设施等公益性项目的投资却不足。同时对转移支付的使用过程和使用效果缺乏严格的监督和有效的评估，以致贫困地区挪用扶贫资金、救灾款盖办公大楼、购买豪华轿车等现象累有发生。因此要进一步强化公共财政职能，完善财政转移支付制度，加大中央财政对地方财政的转移支付力度，重点要明确财政转移支付的目标，建立制度，规范管理，强化监督，充分发挥财政转移支付对实现社会公平的基础性作用。

（二）建立健全社会保障体系，保障低收入者的生存需要。首先，要逐步将社会保障体系覆盖农村。由于目前我国城乡社会保障制度处于分割状态，绝大多数的城镇居民要么有单位保障，要么实行了社会保障，但农村社会保障的建设却非常薄弱，除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，农村的其他社会保障项目基本上没有建立起来。为确保农村低收入群体的生存需要，应该按照目前低水平、广覆盖、有保障的原则，逐步构建城乡一体化的养老保险、医疗保险、最低生活保障和规范化的政府救济制度。其次，要加快推进城镇社保改革进度，完善城镇社会保障体系。尤其是对自由就业的低收入人群和流动劳动力，社会保障政策要有优惠，以利于吸引这部分人员参加社会保险。

（三）为低收入者提供公平的就业机会，提升人力资本。首先，加快培育和发展一个更具开放性、流动性的劳动力市场，消除劳动力市场的歧视，为劳动者提供公平的就业机会。这里劳动力的流动性包括劳动力从非垄断行业向垄断行业流动、从西部地区向东部地区流动、从农村向城市流动。劳动力流动性的提高有利于缩小地区之间、城乡之间、行业之间的工资差异率以及相应的收入差异，特别是劳动力从农村向城市的流动是缩小城乡收入差距的关键。消除劳动力市场的歧视，主要是消除农村劳动者在劳动力市场上受到的行业准入、工资、福利、工作环境、劳动保障等方面的歧视。随着上亿农村劳动力向非农产业和城镇转移，迫切需要给农村劳动者以公平竞争的就业机会。其次，重视教育权利公平，加大职业培训力度，为劳动者提高劳动技能创造条件。“教育权利贫困”、人力资本低是造成低收入劳动者收入低的重要原因，农村、低收入家庭的孩子受教育的机会少于城市、高收入家庭。2003年全国城市初中升学率为77%，而农村和县镇合计仅为29%左右。低收入家庭子女受教育机会少，会使贫困出现代际转移。同时，从当前情况看，无论是进城务工的农村劳动力，还是下岗、失业致贫的城镇劳动者往往因为缺乏专业技能难以再就业。因此，应该克服目前我国教育存在的重城市、轻农村，重应试教育、轻职业教育的倾向，将教育发展的重心向农村地区、贫困地区义务教育、职业教育倾斜。

坚决打击非法高收入应是当前分配政策重点

缩小收入差距，无论是调高低收入，还是调低高收入，都需要加强税收征管。提高个人所得税的边际税率，对财产转移开征遗产税、赠与税等既是增加政府税收的有效手段，也是缩小收入差距的重要举措。对财产转移开征遗产税、赠与税，确实能有效缓解收入分配不平等的状况。但是，我国正处于经济快速发展中，调高边际税率的空间有限，而且边际税率过高容易打击人们生产、投资和劳动的积极性，影响经济效率。因此，通过完善税收制度来缩小收入差距要考虑到：一方面应尽可能避免实行高边际税率，而把调节的重点放在如何扩大税基、如何提高税收的征收效率上。另一方面多征税并不能自动缩小收入差距，因为目前我国的收入分配政策、机制尚不规范，税收对缩小收入分配差距的作用明显有限。因此，调节高收入的政策重点是打击非法高收入。所谓非法高收入，特指因寻租、腐败、偷逃漏税、垄断等非正常途径获得的高收入。打击非法高收入的关键在于利用转变政府职能的契机，推进制度变革，即通过改革、完善行政管理体制和政治体制来规范政府行为，并加强法制建设，从根本上消除腐败和收入分配不公问题。一是政府要摒弃经营行为中的非自然垄断因素，消除市场准入歧视，最大限度地引入竞争机制，营造良好的公平竞争环境。二是规范某些自然垄断行业及某些行政事业单位的分配行为，制止权力的市场化和货币化。同时强化垄断收益分配管理，探索垄断利益全民分享的转移机制。三是实行公务员个人财产申报制度，严格税收征管，在依法保护合法收入和财产的同时，加大对腐败等非法行为的打击力度，提高腐败等非法行为的“机会成本”，依法严惩寻租、腐败、钱权交易的暴富者。