强财政支农资金的科学管理，统加筹安排支农资金，对于提高支农资金使用效益，促进农村社会经济发展，具有重要意义，是当前财政支农工作的重要任务。

财政支农资金的科学管理，旨在资金的安全运行，并实现效益最大化。这是加强财政支农资金管理的根本点和出发点，也是检验财政支农工作成效的重要标准。财政支农资金科学管理包括政策制定、项目申报和评审、资金筹集、拨付、使用、监督审计等各个环节，也就是对资金运行全过程进行监督和管理。财政支农资金管理使用上主要以项目管理为主。近年来，各地在不断探索创新中，总结了许多资金管理的成功经验。

（一）统筹安排资金，开展资金整合，发挥支农资金整体效益。一是以县为主，开展支农资金整合“打包”试点。如江苏省财政厅从2005年开始在苏北地区选择新沂、泗洪等5县区开展支农资金“打包”整合试点，将“打包”试点资金分为“基础设施”、“农业产业化”、“生态环境建设”、“其他”四类，重点加强农业综合生产能力建设、农业产业化、农业科技创新和应用能力建设、改善农业生态环境以及农村劳务输出等。二是突出重点，以存量调整和增量集中整合资金。如安徽省从农林水气支出增量资金、农业部门管理使用的存量资金、农业综合开发资金、粮食风险基金、用于农村中小企业专项资金入手进行整合。在预算安排环节进行整合，将新增支出中可以集中的资金与原有存量资金合并，重点支持农村劳动力培训、农机补贴、农产品进超市工程、森林生态效益补偿、农民专业合作组织等；围绕全省十大主导产业发展规划，将原来近100个项目归并整合为八大类，整合资金1.13亿元，重点用于农业农村基础设施建设、农业产业化、农业科技推广、优势农产品示范基地建设、农业防灾救灾等；集中农业综合开发资金50%、1.16亿元，重点用于21个县的中低产田改造，集中70%的农业综合开发产业化资金，重点扶持20家带动能力强的产业化龙头企业。另外，从预算执行环节进行整合。2004年在金寨县开展财政补贴农民资金管理和支付方式改革，实行“五个一”（指标统一下、资金一户管、补贴一卡放、服务一站办、收支一本账），将财政补贴农民的直补资金、良种补贴资金、退耕还林补贴资金等集中发放给农民，减少了环节，降低了成本，维护了资金安全。青海等省也开展了类似的整合试点。三是归并资金，以合理分类带动资金整合。如河南省每年在编制年初财政支农支出预算时，根据当年中央和省政府确定的工作重点，区分不同情况，将97个支农小项整合成13个大项，集中发挥财政资金的杠杆作用。

（二）加快资金拨付，保证财政支农资金及时到位。一是实行资金和项目报账制管理，按照工程进度核拨资金。实施报账制管理，能够有效地防止项目单位以虚假项目骗取财政资金的行为，减少了资金拨付环节，缩短了资金运行时间。二是采取财政资金对农民直接补贴，实行“一卡通”发放制度，缩短了资金在途时间，减少了工作环节，能够保证资金及时到达农户手中。

（三）严格资金分配，创新资金管理机制。为提高支农资金分配的透明度，一些地方根据不同支农项目的性质，运用公式法、因素法等分配资金，将影响投入（财政支出）和产出（效益）的各项因素罗列出来进行分析，科学合理地确定资金分配规模，在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低的成本最大限度地满足项目需要。一些地方还摸索出符合当地实际的资金管理新机制。例如，宁夏自治区建立“联合立项、联合实施、联合验收、分工负责”的“三联一分工”工作机制；江苏省财政厅建立了由厅内12个相关业务处室参加、分管农业财政工作副厅长负责的财政“三农”工作联席会议制度等。这些好的运行机制能够在工作中及时协商，分工协作，形成工作的整体合力，大大减少了推诿扯皮或各行其是的现象。

（四）强化监督检查，加大追踪问效力度。一是开展全过程的监督检查工作。如安徽、河南等省积极推行财政支农项目资金事前、事中、事后全过程的监督检查工作，确保专款专用。二是开展绩效考评。如河南省财政厅对农产品质量安全检测中心进行绩效试点评价，将上年度项目资金评价结果作为本年度同类项目预算安排、资金分配的重要依据，对效益好的加大支持力度，对效益差的项目予以取缔。三是引进社会媒介监督机制。如广东省引进社会监督机制，充分发挥群众监督的作用，将农村饮水工程项目和资金管理实行公开制度，将项目和资金管理全过程置于社会监督之下。

尽管各地财政支农资金管理工作取得了一定的成效，但财政支农资金管理存在的问题仍不容忽视。一是支出结构不尽合理。在财政支农资金支出中，用于养人的资金比重大，而直接用于发展农业事业的专项支出和提高农民收入的投入所占份额小。二是资金分配还不够透明。财政支农资金的分配仍存在项目申报和评审程序不公开、暗箱操作等问题，项目资金的确定受人为因素影响较大。三是资金渠道多，使用分散。由于政府涉农部门多，不同投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉。再加上支农资金分属不同部门管理，客观上造成了不同程度上的条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。四是资金拨付环节多，到位慢。财政支农资金通常由下而上逐级申报，再由上而下按照预算指标或文件分配方式逐级下达，存在中间环节多、资金在途时间长等问题。因此，为实现财政支农资金的科学管理，必须创新资金管理机制，逐步形成设置科学、支出合理、管理规范、运转有序的资金运行机制。

（一）建立科学、公正、透明的财政支农资金分配机制。一是加强对部门预算的科学管理。要加强对基本支出的定员定额管理，细化预算，使预算支出落实到每一个项目和每项支出的每一款；加强对部门预算中专项资金的监督管理，建议新增资金中，不再安排中央主管部门用于地方“二次分配”的专项经费，已列入部门预算的项目支出，凡是再分配地方的，列入中央对地方的财政专款，由相关部门共同协商分配方案，避免财政资金“体外循环”。此外，要妥善解决中央主管部门的专项资金强行要求地方或农民配套资金问题。二是规范财政农业专项资金的分配。采取“因素法”、“公式法”等方法科学地分配资金，合理确定同类用款单位或同类项目的支出标准，采取以奖代补、先建后补等多种模式进行补助。完善专家评审制，将符合资格的评审专家纳入专家库，随机抽取专家对项目进行评审。评审采取匿名制，专家相互间不能沟通打分信息，对综合评分高的予以安排。健全各级项目储备库制度，做到项目申报程序标准化，手续完备、工作程序严密。三是加大资金整合力度。将整合资金的重点放在县级，利用县级平台做好资金整合工作，对一些性质、用途相近的专项资金要按照区域布局、产业发展的要求，探索实行打捆安排的做法；中央本级相同性质的资金要进行适当归并和整合。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排。

（二）加快财政支农资金拨付进度。一是推行资金报账制管理经验，按照工程进度核拨资金。在项目管理上，要适当下放审批权限，给县级选择确定项目的权利。二是加大财政资金对农民直接补贴力度，实行“一卡通”发放制度。建议在有条件的地区大力发展农村合作经济组织，通过农业专业合作经济组织建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。

（三）完善财政支农资金管理制度体系。一是加强立法和制度建设，实现财政支农资金使用管理的规范化和制度化，做到有章可循、有法可依。要将支农资金的范围、预算编制、预算执行、项目合同方法、支出范围标准如人员与公务比例、绩效预算管理、项目监督管理等有关支农资金管理制度化。二是建立和完善科学的管理制度体系。要对现有的制度、管理办法进行梳理，及时清理过时的制度和办法，修订不完善的制度和办法。对没有建立管理制度和办法的要尽快制定。要分层次建立财政资金管理制度体系，先确定支农资金管理的总体原则和规则，在此基础上，制定各专项资金的分类管理制度和办法，再制定立项指南或实施细则。

（四）加强对财政支农资金管理全过程的监管力度。一是采取科学的、现代化的管理手段加强监管。要借助现代科学信息技术，建立和完善财政支农资金监管信息系统，加强对资金使用效果、效率的反馈和监控；实施阳光工程，建立和推广专项支农资金及其项目的公告、公示制度，对资金的分配、投向、使用管理情况实行“阳光政策”；广泛借助社会力量和新闻媒体进行监督。二是健全财政支农资金绩效评价制度，完善奖惩机制。在总结各地经验的基础上，制定统一规范的财政支农资金的绩效考评管理办法，实行追踪问效，健全奖惩制度，对资金使用中违规违纪事件，要直接追究其相关责任人责任，并逐步建立对地方农口部门经费投入情况的考核制度。三是进一步整合监督检查机构力量，加快支农资金监督检查法制化、制度化，做到依法理财，依法用财。要充分发挥发改委系统重大项目稽查机构、财政系统监督检查机构对支农资金的日常跟踪和检查监督的作用。加强审计部门对支农资金使用管理情况的年度审计等。

（课题组成员：褚利明、张国明、刘洁、刘克勇、董妍、姜大峪）