公私合伙——PPP（Public-Private Partnership），为破解新农村基础设施建设资金和管理难题提供了一种模式。所谓PPP，是指公共部门与私人部门基于某个项目而形成的伙伴关系。在这种伙伴关系下，公共部门与私人部门通过在资金和经营管理等各个层次的分工合作，共享投资收益、共担投资风险和社会责任，从而都可以得到比单独行动更为有利的结果。从广泛的意义上考察，推行PPP模式实际上就是以公私合作的方式推行市场化。

我国农村基础设施，大多具有较强的公益性、外部性特征，完全市场化的可能性不大，通过推行PPP模式，是引导企业和个人参与农村基础设施建设和管理的较为理想的方式。对企业来讲，通过参与PPP模式的项目运作，拓展了新的投资渠道；对于农民个人来讲，通过出资出劳，改善了自身的生产生活条件；从政府来讲，推行PPP模式，是在农村基础设施建设中引入市场机制，从而减少政府投入，提高投资效率。根据有关部门测算，我国新农村建设需要约8万亿元农村基础设施投资，如果私人部门投资比例每提高10%，政府就可以减轻8000亿元的投资压力。因此，通过PPP模式，引入私人部门，把项目建设主体和受益主体紧密结合起来，对于解决农村基础设施建设资金不足和长期存在的“重建设，轻管理”问题大有裨益。

目前PPP模式在我国农村基础设施建设中的应用还不是很多，但仍有一些案例可循，其中一些做法不乏借鉴意义。

——乡镇卫生院转让。在推行新型农村合作医疗基础上，部分地区在乡镇卫生院的投资或运营环节引入了市场元素。如河南的乡镇卫生院，就是在运营管理环节实行自收自支或政府差额补贴，减轻了政府安排运营费用的压力。而在农村经济比较发达的一些地区，则推行了乡镇卫生院的民有民营，如江苏省宿迁市从2000年开始推行医疗机构转让，全市包括乡镇卫生院在内共135所公立医疗机构只保留1所，其余全部进行了拍卖。拍卖后医疗机构成为私营企业，在政府特许权下永久经营，自由竞争，自负盈亏。政府不再直接管理医院的人、财、物，但对医疗价格、医疗质量则实行严格监控。政府通过医疗保险改革，为医疗机构良性运转提供间接支持。特别是农村地区，目前宿迁市农村公共医疗统筹已覆盖全部农村人口90%以上，人均年标准50元，提高了农民就医能力。

——污水处理厂由政府筹资建设后转让给企业经营。如江苏省宜兴市和桥镇在镇工业集中区建设了2万吨规模的污水处理厂，镇政府没掏一分钱，而是利用银行贷款3000万元搞建设，待污水处理厂建成后转让给私营企业经营，政府不收费，只是将3000万元贷款一并转让，由企业归还。政府包底运作，包底量为日处理污水量5000吨，不足部分政府补贴，超过则归企业。企业经营20年后，污水处理厂无偿转让给政府。

——农村道路由政府、企业、农民多方投资。这主要是在苏南部分农村的一种做法。村内公共道路以政府投资为主，差额部分与企业协商分担。由于苏南农村企业效益较好，企业员工以及企业本身又是村庄道路的使用者，对于协商分担出资的情况，大多比较认可。加之苏南农民大多比较富裕，对基础设施需求也较高，按照权责对等的关系，村庄道路入户建设大多由农户自己出资。

——农村沼气国债项目引导农民出资出劳。2003年以来，利用国债资金推广的农村户用沼气建设是政府补贴引导农民出资出劳的典型模式。在国债项目效益带动下，各地政府还自行安排了一批沼气项目，有的经济条件较好的农户还完全自筹资金建设沼气。

——小型农田水利项目民有民营。近年来，一些地方以小型农田水利工程产权制度改革为基础，大力发展小型农田水利设施的民有民营。包括引导民间资金新修水库，对原有小型水库和山塘采取拍卖、租赁、承包等。如江西新余市已有2308座山塘水库进行了产权制度改革，占现有水库的98%。广西永福县实行“谁投资、谁所有、谁用水、谁付费”，调动农民群众投资兴办小水利工程的积极性，也取得了较好的成效。

——村村通电话工程安装电话委托农户代管。信息产业部于2004年启动“村村通电话工程”，为贫困农村免费安装电话。电话安装后，作为村公用资产，委托一农户代管。农户负责电话机保管、使用收费，向电信运营商缴费，并享受收益。

此外，农村供水、供电系统的读表、收费，村庄道路的清洁等，很多地方都是由村集体付费委托给个人负责。

从目前农村基础设施建设中PPP模式应用情况来看，总的来说，农民关切的项目推行较易，东部发达地区推行较多，体制改革支持的项目推行较顺，政府引导的项目推行较快。政府引导是PPP模式得以推行的关键。在农村基础设施建设中，政府的引导作用更加重要。其一，农村基础设施项目千头万绪，地区间差异又很大，在有限的资金下选取切合各地农民意愿，农民最迫切的项目难度较大；其二，农村基础设施可经营性相对较差，政府往往要提供更多的优惠政策，有的还要政府承担购买服务或投资的责任；其三，即使一些经营性较强的项目，有时也难以树立私营资本的信心，对这些项目只有政府先做起来，之后再转让给私营企业。其四，农村基础设施往往涉及到村庄布局、农民安置、农村土地制度等，协调程序有时更为复杂，需要政府给予更多支持和帮助。因此，农村基础设施项目推行PPP模式，政府要切实发挥作用，从体制、政策、资金、服务等方面构建PPP模式的发展平台。

（一）深化改革，推进体制与机制创新。一是推动城市基础设施建设中比较成功的PPP模式经验向农村地区推广。如供水、供气、供电、供热、公共交通、污水、垃圾处理等，在城市基本已形成了比较完善的市场化的投资、管理和收费机制，在乡镇和中心村推广的可能性相对较大。二是对于农村特有的项目，如农田水利、草场围栏、道路建设、农村沼气、公共医疗、文化站馆等，也要鼓励各种方式的探索，扩大市场准入。

（二）完善政策，加强对企业、农民的引导和支持。一是“自下而上”，改变政府投资管理方式。按规划将资金切块分割给各个地方，具体项目由各村在批准规划范围内自行选定，从而破解项目“自上而下”安排方式下，地方政府“不争项目吃亏，争了项目难以自主发展”的两难选择。从长远来看，要研究将中央对地方项目补助纳入对地方专项转移支付。二是“以奖代补”，鼓励地方引导企业和农民投资。对于企业或农民有能力投资的小型项目，如自来水、小型农田水利等，要鼓励其投入。对于地方运用PPP模式置换或节约的资金，允许自主安排到其他农村基础设施项目建设。同时，逐步探索“以奖代补”的方式，对农村基础设施建得好、管得好的地方，给予奖励。三是完善税收优惠政策，引导企业投资公益项目。在增值税、所得税等主体税种上，制定有利于农村基础设施发展的政策，对企业投资农村公益性基础设施建设和管理的，可考虑给予一定的税收减免。四是大力发展农村金融。引导银行贷款、保险基金、社保基金、住房基金等各类资金以借贷方式投入农村基础设施建设和运营。发展农村民间金融试点。对于企业投资农村基础设施建设需要贷款支持的，政府可比照中小企业融资担保方式给予担保。

（三）先搞试点，再逐步推行。在允许和鼓励全面探索的基础上，可根据农民意愿、经济发展水平和改革推进情况，确定PPP模式的推进顺序。总的原则是农民、企业意愿强的项目先推；经济发展条件好的先推，先沿海后内地，先东部后中西部，先城郊后农村；体制改革比较到位的地区和行业先推等。