在市场经济条件下，尤其是对经济处于快速发展阶段的发展中国家，税收政策对于鼓励增加全社会的科技投入、鼓励自主创新的作用十分明显，是促进科技进步、加快产业结构调整、优化资源配置最有效的政策工具之一。因此，制定完善和运用科技税收政策是经济增长方式转型时期建立创新体系最重要和最有效的政策调控手段，也就是说，税收在促进企业自主创新方面具有不可替代的独特作用。

促进科技创新的现行税收优惠政策及存在问题

自1994年税制改革以来，为了促进科技进步与创新，我国相继出台并实施了一系列持续时间长、适用范围广、优惠力度大的税收扶持政策。从内容上看，有促进我国高新技术产业发展的（19项），有鼓励企业研发与创新的（13项），有推动科技成果转让的（6项），有加快科研机构转制和非营利性科研机构发展的（11项），有激励科研人员的（3项），有促进科普事业发展的（2项），有进口环节的税收优惠（4项）等等；从涉及的税种来看，几乎涵盖现行税制的各个税种；从形式上看，既有间接优惠，如税前扣除、加速折旧、投资抵免，也有直接优惠，如减税免税，但主要体现为直接减免税；从期限来看，一些主要的税收优惠政策，如对高新技术产业、技术转让、引进先进设备和技术、促进科学研究和教育事业的优惠等，自政策出台之日起一直执行至今，有的已实施了二十多年；从优惠力度来看，据不完全统计，2003年，仅对高新技术企业减免税收就达250多亿元，对资源综合利用减免税收达到186亿元左右，2004年科技税收减免合计达到700多亿元。上述税收优惠政策，为我国科技事业的发展创造了宽松的税收政策环境，体现了财税政策服务于国家宏观经济发展目标的宗旨。

但是，现行鼓励科技发展的税收优惠政策也存在一些亟待解决的问题。一是大部分税收政策只是针对创新结果而不是针对创新过程。如对企业研发、试验过程中的税收优惠很少，大多是企业已被确认为高新技术企业或研发形成科技成果转让时，可以享受相关优惠政策。二是税收政策优惠格局不合理，有缺位，也有越位。如对科技企业采取增值税、进口环节税等优惠政策，影响了增值税制度的规范，也存在替代投资、财政支出等问题，越位现象比较严重。三是税收直接优惠往往难以实现。如对高新技术区内的高新内资企业，规定自投产年度起两年免税，往往高新技术企业还没有获利，就已经过了享受免税的期限了，使税收政策没有落到实处。四是现行税收优惠对提高企业科技投入的效率作用效果不明显。五是目前很多科技税收优惠政策受制于各种因素没有得到落实，如加速折旧、投资抵免等。因此，发挥税收调控作用，促进企业自主创新的关键还在于充分利用好这些政策。

理顺制定政策的思路，明确优惠政策的原则

为贯彻落实《国家中长期科技发展规划纲要》的有关精神，有关部门抓紧研究制定一系列配套政策，其中，财政部负责统筹研究加大科技投入政策。在配合有关部门研究制定支持科技基础设施、加大高新技术研发和产业化等税收政策时，我们发现存在一些问题：一是各专题工作小组分别就专题本身所涉及的税收政策提出要求，如科技基础设施建设、自主研发、科技创新、科研机构转制等，各提一套税收政策，各吹各调，结果所提政策散而乱；二是税收优惠方式多而杂，有提低税率的、有提定期减免税的、有提加大税前扣除的，多种多样，五花八门；三是要求实施优惠的税种也很多，有要求增值税、营业税、企业所得税、个人所得税优惠的，还有要求房产税、土地使用税优惠的，几乎覆盖所有重要税种。针对这些问题，我认为，促进科技创新的税收政策应该是统一的，应紧紧抓住科技创新这个节点，使税收优惠政策效果最优。为此，促进企业自主创新的税收优惠体系总体上应把握以下几个原则：

第一，积极借鉴国际经验，体现税收政策手段的创新。现行有关促进科技进步与创新的税收优惠政策范围广、力度大，是运用税收手段促进科技进步与创新的基础。但根据形势的变化，应转变观念、解放思想，在整合现有政策资源、符合税制改革方向的基础上，探索进一步发挥税收在促进科技进步与创新上的作用。为促进企业技术进步，增强其自主创新能力，更多考虑在研发费用扣除、固定资产折旧、职工教育经费列支、创业投资企业的投资抵免、捐赠的扣除、进口环节税收等方面，实现政策的创新和突破。

第二，符合税制改革方向，与今后税制改革内容尽可能相衔接。按照党的十六届三中全会决定的税制改革目标和思路，国务院已部署了加快推进增值税转型和统一内外资企业所得税的改革工作。增值税转型将会进一步消除重复征税，有利于鼓励投资，拉动经济增长，有利于促进产业结构调整和企业技术升级，进一步提高国产产品的竞争力。统一内外资企业所得税将会对现行的税前扣除政策予以规范，将会对现行内外资企业所得税的税率、减免优惠政策进行必要的调整，如适当降低企业所得税的税率，将税收优惠的对象调整到主要侧重于高新技术产业、资源综合利用、节能行业等，以更好地体现国家产业政策，并为各类企业营造相对宽松的、公平竞争的发展环境。由于高新技术企业均属于资金、技术密集型行业，设备投资大、加工程度高，将会成为消费型增值税和统一企业所得税制度的主要得益者。因此，促进科技进步与创新的税收扶持措施将主要参照税改方向和政策调整意向，制定新的扶持性优惠措施，避免对今后的改革形成障碍。

第三，规范财政支持与税收优惠的边界，发挥税收激励作用，避免税收越位。引进设备与技术、加大研发费用投入等是企业增强竞争力、追求经济效益的成本，也是市场机制发挥作用的领域，应由企业主导发挥作用，不宜通过财政支出安排或实施减免税；基础研究、战略高技术、共性的关键技术以及节能、环保等促进经济社会可持续发展的公共产品或服务，应主要通过规范的财政支出予以安排；税收优惠的作用空间应主要放在激励和引导方面，所以在税收优惠政策手段的选择上尽可能采用间接优惠方式，即通过加计扣除、投资抵免、加速折旧等优惠措施引导企业建立健全自主创新机制；应尽可能减少增值税、营业税等“中性”税种的减免。另外，税收优惠的条件必须统一、透明，并一视同仁，政策的内容要具有可操作性，不出或慎出增加行政审批、部门审核认定的政策，以免产生不必要的制度成本和管理漏洞。

第四，符合国民待遇等世贸规则的要求。制定的税收优惠政策应避免仅对原创性、国内自主研制开发的技术或自产产品给予优惠，应避免出台仅适用于个别企业，妨碍公平竞争的扶持政策，如确需国家扶持的，应尽可能通过财政支出实行不具有专向性的补贴或符合特定要求的专向性补贴等方式予以实施。

结合税制改革，制定有效的税收政策

根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）有关精神，为促进提高企业自主创新能力，做大经济财政蛋糕，国家出台了一系列税收激励政策，这些政策已经在国务院若干配套政策通知中明确。主要内容如下：

1.关于技术开发费。允许企业按当年实际发生的技术开发费的150%抵扣当年应纳税所得额，对企业技术开发费当年不足抵扣的部分，允许其在以后年度结转抵扣。

2.关于职工教育经费。企业提取的职工教育经费在计税工资总额2.5%以内的，可在企业所得税前据实扣除。

3.关于加速折旧。企业用于研究开发的仪器和设备，单位价值在30万元以下的，可一次或分次计入成本费用，在企业所得税税前扣除；单位价值在30万元以上的，可采取适当缩短固定资产折旧年限或加速折旧的政策。

4.关于高新技术企业的优惠政策。国家高新技术产业开发区内新创办的高新技术企业自获利年度起两年内免征所得税，两年后减按15%的税率征收企业所得税。

5.关于支持创业风险投资企业发展的所得税税收优惠政策。对主要投资于中小高新技术企业的创业风险投资企业，实行投资收益税收减免或投资额按比例抵扣应纳税所得额等税收优惠政策。

此外，还有一些需要进一步调查研究后给予落实的税收政策，一是研究制定促进产学研相结合的税收政策。二是鉴于目前国家已经出台了科研机构转制的所得税优惠政策，且还没有执行到期，为此，建议对整体或部分企业化转制科研机构免征企业所得税政策到期后，根据实际情况研究完善。三是扶持科技中介服务机构的优惠政策，对科技企业孵化器、国家大学科技园等税收优惠问题。目前孵化器的业务与社会上各类写字楼提供的房屋出租等业务在性质上没有多大区别，只是租住的企业以初创的科技型小企业为主，而且孵化器缺乏科学有效的认定管理，如果对其免征所得税，不仅会出现税收漏洞，造成税收收入的流失，还会引起同样为中小企业提供房屋出租的房地产经营企业的攀比。因此，对科技企业孵化器、国家大学科技园免税的问题，应在调查研究后拿出政策方案。四是对其他符合条件的科技中介机构开展技术咨询和技术服务，研究适当的税收扶持政策。五是鼓励社会向科技型中小企业技术创新基金捐赠给予税前扣除问题。

除上述政策之外，围绕企业自主创新、鼓励科技发展的中心环节，继续发挥税收政策支持科技创新的杠杆作用，应研究如下问题：一是在严格控管高新技术企业优惠范围同时，适当对具有自主知识产权的企业和产品实行税收倾斜，努力做大做强民族工业；二是与时俱进，对现行按是否属于生产性企业界定税收优惠的做法做出调整，对具有科技含量的现代服务业，包括软件开发、动漫、信息服务等予以税收政策支持，提高现代服务业的市场份额；三是对高科技人才实行税收政策倾斜。借鉴国际经验，配合国家人才战略，对高科技人才实行个人所得税优惠，激发高科技人才、专家工作积极性，提高我国人才市场竞争力。

（作者为财政部税政司司长）