造成河南省县乡财政困难的重要原因之一是财政供养人员过多。据统计，2004年底全省乡镇机关事业单位编制16.2万人，可实际人数达到30.2万人，超编14万人，超编比例86.5%。大部分乡镇超编在50人以上，多的超编300人。由于超编严重，造成人浮于事，工作上互相推诿、扯皮，行政效率低下。特别是随着农村税费改革的深入，乡镇事权进一步弱化，乡镇职能需要重新定位，推进乡镇机构改革、分流超编人员成为当务之急。根据中央要求，河南省委、省政府审时度势，在充分调查研究的基础上，作出了进一步深化和完善乡镇机构改革、精简分流超编人员的决策。

一、推动乡镇政府转变职能，规范乡镇机构、编制和领导职数。农业税取消以后，乡镇党委、政府工作的任务、范围都发生了变化，乡镇的工作方式，必须从直接办企业、抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，把工作重点放在典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上，加强社会管理和公共服务，促进农民增收，建设以人为本的服务型、法制型政府。乡镇机构改革后，河南省开始在全省范围内，清理省、市、县三级下达给乡镇的一票否决项目和评比达标项目，同时大力理顺县乡关系，推动乡镇政府职能转变。按照农业税取消后对乡镇机构编制配备的新要求，对乡镇的机构、编制、领导职数进一步精简和规范。一是调整规范乡镇的机构和编制。乡镇党政机构名称统一规范为“党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室”等三个。事业单位，即省统一综合设置“农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育技术服务中心和财税所、劳动保障所”，只要维持省规定的机构数额不变，名称也可由各地自定，但不准在省规定限额之外再设置各类事业站所，已经设置的要坚决撤并。乡镇不再设立自收自支事业单位，自行设置转制为企业，不能转制的予以撤销。乡镇的行政编制和事业编制，坚持原核定的数额不变，并按照中央的要求，5年内只能减少不能增加。二是精简乡镇的党政领导职数。总的要求是从最多12名减少到按7-9名配备，超配的作为过渡可保留原职级待遇，提倡党政领导班子成员交叉任职。全省乡镇领导职数由改革前的25119名减为17490名，减少7629名，精简30.4%。三是积极推进乡镇事业单位机构改革。按照分类指导和政事分开、事企分开的原则，逐步整合乡镇事业单位。事业单位所承担的管理性职能收归政府，强化公益性职能，经营性服务职能则推向市场。目前，全省乡镇行政事业机构由改革前的19811个减为16694个，减少3117个，精简15.7%。

二、分流乡镇超编人员。省委、省政府花了很大成本解决人员分流问题，特别是真正解决过去有些地方存在的“分而不流、流而不走”的问题。一是清退非正式人员。对乡镇的各类借调、聘用、手续不全和弄虚作假的人员，一律清退。二是坚持和规范竞争上岗。按照公开、公平、公正原则，认真搞好正式人员的竞争上岗。乡镇行政事业单位人员严格按编制定编定岗，做到“定编到人、定岗到人、分流到人”，乡镇人员编制实行实名制管理。全省乡镇共定岗150374个，其中：乡镇机关61751个，事业单位88623个，占应定岗职位162078个的92.8%。三是制定分流人员优惠政策，为分流人员再就业创造良好的条件。具体政策包括：（1）符合条件的参加全省机关事业单位录用、聘用工作人员考试。（2）分流人员中已达到退休年龄和因病不能坚持正常工作、丧失工作能力的，及时办理退休和病退手续。（3）分流人员未安置的按本人国标工资的70%发放基本生活费。（4）分流人员离开乡镇机关、事业单位的，纳入企业职工基本养老保险，从1995年1月起补建基本养老保险个人账户，退休时按照企业办法计发基本养老金，并建立和完善医疗保险和失业保险。（5）自愿辞职的，可一次性给予适当的经济补偿。补偿标准按工作年限每满1年，发放相当于本人1个月国标工资的补偿金。（6）分流人员未就业前，符合申领失业保险条件的，可享受失业保险金及其他失业保险待遇；符合低保条件的，由当地民政部门按照相关规定发放低保金；其人事档案交由县级政府人事部门所属人才服务机构免费保管。（7）行政机关人员分流到事业单位的，享受新单位的工资福利政策，其工资低于原工资的，按原工资就近就高套入相应的工资档次；分流到企事业单位从事专业技术工作的，工作满1年以上，经单位考核同意，可在专业技术结构比例限额内比照同等学历、资历人员申报评审相应的专业技术职务。（8）分流人员再就业的，可参照省委、省政府《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的若干意见》，享受国有企业下岗职工再就业的优惠政策。（9）分流人员领办创办各类经济实体、农业科技示范基地、生产经营企业和农民股份合作组织的，根据有关规定，在资金、土地使用、税收等方面给予支持和优惠。各地结合自身实际，积极探索人员分流的多种有效途径和方法，研究提出乡镇人员分流的配套优惠政策措施，促进人员分流的顺利进行，并引导他们实现再就业。到2005年底，全省共分流乡镇人员17万余人，清退临时人员2万余人，切实减轻了财政负担。

三、撤并乡镇.建立新型的乡镇机构编制管理机制。撤并标准是：平原、丘陵地区以人口规模为主，原则上不再保留3万人以下的乡镇；山区以区域面积为主，兼顾人口规模，原则上不再保留区域面积不足100平方公里、人口不足2万人的乡镇。考虑到实际困难，省委、省政府要求对撤销乡镇的人员给予适当优惠政策，可在全县范围内进行调整和定岗分流。全省共撤并乡镇236个，其中净撤销153个，改建为街道办事处42个。撤并后乡镇平均人口由4.07万人增加到4.49万人，平均面积由71.92平方公里扩展到79.33平方公里。为巩固乡镇机构改革成果，还建立了新型的乡镇机构编制管理机制。一是宏观管理机制。乡镇编制由省一级实行宏观管理和总量控制，5年内只能减少不能增加。乡镇编制的调整，由县级机构编制部门报上一级机构编制部门审核后，报省级机构编制部门审批。乡镇领导职数一经确定，不得改变。二是动态管理机制。建立和完善机构编制管理台账，实行编制实名制管理和机构编制审核通知单制度，严把乡镇行政机关和事业单位进人关。乡镇行政机关和事业单位满编后一律不准增加新的工作人员。乡镇领导干部调整交流的，也必须在编制内进行。三是配套约束机制。建立和完善机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制。县级财政部门在机构编制部门核定的编制内，按照同级机构编制部门提供的乡镇编制内人员名单和人事部门核准的工资标准，逐人逐月发放工资。四是责任追究机制。将乡镇机构编制管理工作列入对县乡主要领导干部的考核内容，实行县乡政府主要领导机构编制工作年度责任审计和离任审计。五是监督检查机制。各级机构编制部门要健全督查机构，设立举报电话，加强对机构编制管理执行情况的监督，严肃查处违反机构编制管理政策规定和纪律的行为。

四、加大财政支持力度，合理负担改革成本。为帮助县乡做好乡镇机构改革工作，减轻县乡财政压力，省委、省政府制定了相应的财力支持政策。乡镇行政机关分流未安置的正式在职人员，由乡镇财政负责发放基本生活费；乡镇事业单位分流正式在职人员，每分流1名全供人员，省财政一次性补助5000元，每分流1名差供人员，省财政一次性补助3000元。对每撤销1个乡镇的，省财政奖励50万元。2005年全省各级财政用于乡镇改革方面的支出达11.2亿元，其中：省财政补助6.5亿元，为乡镇机构改革提供了资金保障。

目前，河南省乡镇机构改革对促进县乡经济和社会发展的积极效应初步显现：一是减轻了财政负担，缓解了县乡财政困难。本次乡镇机构改革，除提前退休人员外，辞职等分流人员达11.3万人，按年人均经费1.2万元计算，以后年度可节减财政支出13.6亿元，减轻了乡镇财政负担，为缓解县乡财政困难奠定了基础。二是乡镇机关事业单位人员工资得到保障。机构改革后乡镇人员大幅度减少，乡镇机关事业人员工资普遍有所提高，大部分达到了国家规定工资标准。三是促进财政专项资金管理，起到了遏制乡镇债务增长的作用。机构改革后乡镇正常经费可以保证基本运转，有效地促进了专项资金专款专用，截留、挪用的问题得到根本解决，同时，也堵住了借债发工资的口子。四是促进了乡镇职能转变，提高了工作效率。由于人员减少，县乡财力能够保证基本支出，干部职工工资按国家规定标准及时足额发放，调动了乡镇干部职工的积极性。乡镇领导从筹资派款中解放出来，有更多的精力为群众服务，促进了乡镇职能转变，密切了干群关系。