根据财政部要求和山东省委、省政府的部署，省财政厅党组把缓解县乡财政困难、加强县乡财政建设，作为财政工作的重中之重，进行了深入系统地调查研究，立足于我省东西部发展不平衡的实际，确立了“明确责任、分类指导，奖补结合、综合扶持”的工作思路。即：对西部经济欠发达地区的财政困难县，以省级帮扶为主，市级根据财力情况适当配套，重点保障工资发放和基本运转；对中部地区的财政困难县，实行省市共同帮扶，支持这些县加快发展步伐，提高保障能力；对东部地区的财政困难县，由市级负责帮扶，省级通过调整财政体制，帮助其缓解因体制因素造成的特殊困难，调动其加快发展、增收节支的积极性。在扶持措施上，坚持财力帮扶与激励约束相结合，注重综合治理，配套推进，从加大投入、完善体制、健全机制、加强管理四个方面入手，形成了较为完整的政策体系和工作措施。

一、完善机制、奖补结合，切实加大对财政困难县的帮扶力度

根据中央缓解县乡财政困难的总体部署，结合我省实际，我们对中央“三奖一补”政策进行了细化和充实，并加大转移支付力度，2005年共安排16亿元资金，对财政困难县和产粮大县进行了重点扶持。我省的做法可以概括为：建立“四个机制”，实施“五奖一补”。

（一）建立财力保障机制，提高县乡财政基本支出水平。山东虽然是东部沿海省份，经济总量很大，但人均水平较低，长期以来地方财政比较困难。2004年，我省有624个乡镇行政事业单位人员的工资达不到国家标准；有40多个县预算安排的公用经费人均不足1000元。这些县财政收支缺口大，自我发展能力较弱，短期内单靠激励政策，难以解决基本支出问题。为此，省财政在原一般性转移支付规模不变的基础上，通过建立保障性转移支付制度，对财政困难县给予适当补助，帮助其达到维持正常运转的最低财力保障水平。在扶持范围的界定上，我省根据实际情况，除中央核定的32个财政困难县之外，又将财力状况较差的一些县和市辖区纳入了帮扶范围，总数达到51个。在计算对各县的保障性转移支付时，为避免出现“养人越多、补助越多”的问题，我们建立了财政供养人员分类核定标准，逐县核定标准财政供养人口，实行“增人不增补助、减人不减补助”办法，严格控制财政供养人员过快增长。同时，针对农村税费改革后村级收入大幅度减少的情况，按照村均2万元的标准，将村级补助经费计入县级基本支出测算范围，确保财政困难县的村级支出需要。

（二）建立政策激励机制，鼓励县乡加快自身改革与发展。主要是实施“五奖”政策：一是对县乡增加税收实行分档奖励。即对财政困难县增加增值税、营业税、企业所得税和个人所得税超额分档奖励，增幅在15%以内的部分，按1∶0.2的比例奖励；超过15%以上的部分，按1∶0.25奖励。二是对市级配套资金实行分档奖励。即市级配套资金在省定额之内的部分，按1∶0.1的比例奖励；超过省核定额的部分，按1∶0.2奖励。三是对县乡偿债减负进行奖励。对财政困难县按时归还外国政府贷款、国际金融组织贷款、农村基金会借款、供销社股金借款和城市信用社借款，按照一定比例给予一次性奖励。四是对撤并乡镇、精简分流人员给予适当奖励。参照中央奖励政策，对全省所有县（市、区）撤并乡镇和精简人员，按不同标准给予一次性奖励，鼓励县乡减人减支。五是对产粮大县给予适当奖励。按照中央政策和标准，对81个产粮大县实行挂钩奖励，保护和调动各地产粮积极性。

（三）建立省市共帮机制，强化市对县的帮扶责任。对省扶持的财政困难县，在维持现行“市管县”体制不变的前提下，按照“上下联动、责任共担”的原则，进一步落实和强化市级配套责任。对省市奖补资金，实行了“直通车”管理，由省直接“测算到县、下达到县、监管到县”。对市级配套资金，建立了硬性配套责任制。省财政按照保障性转移支付办法，根据财政困难县财力缺口和所在市本级财力情况，直接核定市级最低配套数额，并根据落实情况予以奖罚。

（四）健全财政监督约束机制，加强县乡财政管理。本着“以市为主、省市共管”的监管原则，从六个方面加强县乡财政管理：一是严格规定“奖补”资金的使用范围。优先用于解决县乡人员工资发放问题，重点保证农村中小学危房改造、贫困学生“两免一补”、村级经费补助、“人畜吃水”工程等基本支出需要，确保2005年年底前财政困难县编制内人员工资水平达到国定标准。二是建立重大财政事项省市审查备案制度。对财政困难县年度预算草案、省市帮扶资金使用方案和财政体制调整方案实行了省市两级事前审查、事后备案的制度。三是建立人事编制与财政预算相结合的“双控”机制。严格按编制核定县乡人员经费，实行“编外增人不增经费，编内减人不减经费”，调动单位“节编减人”的积极性。从2005年起，对财政困难县一律冻结人员编制，由省编制部门总量控制。四是建立扶持财政困难县省级联络员制度。在财政厅内选择部分处室，选拔业务骨干，实行对口帮扶，加强对财政困难县的业务指导、监督检查和信息反馈工作。五是加快推进“乡财县管”改革试点。在51个财政困难县全面推行“乡财乡用县管”的管理体制改革。六是严格监督检查，加强财政困难县目标考核。对财政困难县工作落实和配套改革情况，实行百分制考核，每年组织考评，及时兑现奖励政策。

二、完善体制、支持发展.建立缓解县乡财政困难的长效机制

为了进一步调动各级发展经济、培植财源、增收节支的积极性，提高县乡两级的自我发展和保障能力，建立缓解县乡财政困难的长效机制，还研究采取了以下政策措施。

（一）调整省以下财政体制，加大对基层的财力倾斜力度。为了理顺政府间的分配关系，强化财政分配的激励约束功能，让基层分享到更多的发展成果，我们在省级财力并不宽裕的条件下，按照“财力下移、缺口上移”的原则，进一步完善了省以下财政体制。一是对东部9个经济相对发达的市，从2006年起降低其上缴递增比例，帮助其解决所辖县因体制原因造成的特殊困难。二是将原享受省递增补助的7个经济欠发达市的体制补助，并入“两税”返还基数，与“两税”增长直接挂钩，调动其发展经济、增加收入的积极性。三是下划储蓄存款利息所得税，理顺个人所得税分享体制，建立省市“利益共享、风险共担”的良性机制。四是规范县乡财政体制。要求各市坚持让利基层的原则，进一步提高县乡收入比重。对中央和省下达的“奖补”资金和下划的财力，全部落实到县，市级不得截留。

（二）完善经济发展成果考核机制，引导各级提高“两个比重”。为了使各级强化自力更生、加快发展、依法治税意识，提高经济运行质量和财政增收能力，把“财政收入占GDP比重”和“税收收入占地方财政收入比重”，作为考核各地财政经济工作成果的两个重要指标，纳入对各级政府的政绩考核体系。省里按月通报各市“两个比重”变化情况，促使各地加快发展、加强管理，努力把经济发展的成果反映到财政增收上来。

（三）加快推进“乡财县管、村财乡管”改革试点。对省重点帮扶的51个财政困难县，从2005年起全面推行“乡财乡用县管”体制，按照“预算统编、账户统设、资金统缴、支出统核、采购统办、票据统管”的原则，由县财政直接管理、监督乡镇预算内外收支。同时，大力推进“村财村用乡管”改革试点，加快推进农村财务管理的制度化、规范化、法制化建设，努力增收节支，不断提高资金使用效益。

三、增收节支、财力下移，缓解县乡财政困难取得丰硕成果

中央缓解县乡财政困难的奖补政策，极大地调动了各级加强县乡财政建设的工作热情，得到了各级党委、政府和基层干部群众的充分肯定和高度赞誉，有力地推动了我省缓解县乡财政困难工作顺利开展。经过一年多的努力，我省县乡财政状况发生了可喜变化。

（一）建立了县乡收入稳定增长的激励机制。通过主体税种的分档奖励政策的实施，县乡发展经济、增加收入的积极性明显提高。2005年，我省县级财政收入完成618.59亿元，增长33.99%，高出全省平均水平4.44个百分点。地方财政收入过5亿元的县（市、区）达到46个，比上年增加14个，其中有14个县（市、区）超过10亿元。省重点扶持的51个财政困难县（市、区），主体税种收入同比增长33.04%，高出全省平均水平8.31个百分点。

（二）提高了财政困难县的财力水平。2005年，省级财政在保持原一般性转移支付规模不变的情况下，筹措16亿元，引导市级落实配套资金4亿元，对财政困难县和产粮大县给予了重点扶持，调动了各级财政下移财力的积极性。加上农村税费改革转移支付和专项转移支付，全年省对下转移支付资金总量达95.7亿元，比2004年增加26.9亿元，使基层财力状况明显改善。2005年，51个财政困难县新增可用财力达到30.2亿元，平均每县新增财力5922万元，人均可用财力提高了2900元。

（三）保证了乡镇人员工资正常发放。改革以前，我省乡镇工资一直低于国家标准，且不能按时发放。2005年，随着缓解县乡财政困难政策的全面落实，我省财政困难县编制内人员执行工资全部达到或超过了国家工资标准，人均月工资达到850元，平均月增资200元以上，大多数困难乡镇增幅达到30%以上，部分县还解决了历年工资拖欠问题。同时，财政困难县实行“乡财乡用县管”管理办法以后，对乡镇的支出实行了严格的管理，将支出重点首先用于工资发放，并实行了由县财政统一代发，实现了工资按时发放，“低工资、发放难”的问题得以解决。

（四）保障了基层组织的正常运转。2005年，省财政制定了《财政补助村级资金管理办法》，在部分县试行了财政村级经费专户管理制度；当年省级新增村级补助1.5亿元，各级农村税费改革转移支付中用于村级经费的比例达到20%以上。同时，通过调整完善县乡财政管理体制，对乡镇实行机关事业单位工资统一代发、乡镇教师工资上划、财力下移乡镇等政策，较好地保证了乡镇机构和村级组织的正常运转。