编者按：近些年来，为缓解县乡财政困难，各级政府和财政部门都在积极探索和实践。对这项工作，财政部党组高度重视，2005年制定出台了“三奖一补”的具体政策和配套措施，极大地调动了地方各级党委、政府缓解县乡财政困难的积极性，县乡财政状况大大改善。为此，本期特推出专题报道“‘三奖一补’破解县乡财政困局”，从不同侧面反映一年多来各地贯彻落实“三奖一补”政策、缓解县乡财政困难的具体措施和取得的成效。

2005年，财政部出台了以缓解县乡财政困难为目标的“三奖一补”政策。政策实施后，各级党委、政府对县乡财政困难问题更加重视，解决县乡财政困难问题的步伐明显加快，政策力度明显加大，上下共同努力提高县乡财政保障能力的格局已经形成。

“三奖一补”政策导向作用显著

（一）调动了地方缓解县乡财政困难的积极性。“三奖一补”政策的出台，得到地方各级党委、政府的高度重视，各地纷纷采取措施认真贯彻落实。纳入中央财政困难县测算范围的24个省（市、区）制定下发了缓解县乡财政困难的办法及配套措施，未纳入测算范围的广东、浙江、江苏等地也积极采取措施，筹措资金，解决本辖区内存在的县乡财政困难问题。

（二）促进了省以下财政体制的完善。为加大对县乡财政支持力度，各地纷纷采取措施，本着财力和收入重心下移的原则，调整完善财政体制。全国31个省（区、市）中有28个调整了省以下财政体制，进一步理顺了省、市、县、乡之间的分配关系。山西省对35个国定贫困县实行增值税、营业税、企业所得税、个人所得税“四税”增量返还机制，即以2004年为基期，2005-2008年间，35个国定贫困县的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等“四税”地方收入每年比上年新增部分的省、市分成全部留县，以增强其财政实力。2005年，35个国定贫困县“四税”增量留成1.3亿元。黑龙江省及时调整财政体制，加大省对县的倾斜力度，一是提高省对县（市）税收返还比例，二是将省级石油增值税与县分成，三是调整营业税超基数返还政策，对弱县上划省级的营业税超基数的新增收部分省对县（市）全部返还，四是将省与市县分成的中央、省直企业分成收入下划市县。通过调整体制，2005年全省县级多得财力7.96亿元。江苏省出台新的体制政策，2005-2007年对困难县新增地方财政收入省集中部分予以全额返还。

（三）增强了地方发展县域经济的主动性。许多省（区、市）均出台了加快县域经济发展的一系列政策措施。河南省委、省政府出台发展壮大县域经济的系列政策，省财政每两年安排3亿元专项资金用于对发展速度快、经济效益好的县（市）的奖励，并已对2004-2005年20个经济强县和10个经济发展较快县每县兑现奖励资金1000万元；在整合已有支持县域经济发展的各项资金的基础上，省财政每年安排2亿元，以贴息、补助等形式重点用于培育县域特色经济、壮大龙头企业、支持中小企业和高新技术产业发展。江西省2005年安排4亿元资金，对税收增长较快县市予以奖励，激励县市加快发展；安排780万元资金用于对财政总收入或地方财政收入实现3年翻番的县市进行奖励；安排1620万元用于对工业崛起县的年度贡献奖励；安排1800万元用于对经济发展先进县进行奖励。吉林省设立争创强县（市）奖和升级晋位奖，对进入全国经济百强县行列的县（市），每评入一年，省财政奖励1000万元，其中20%奖励党政主要负责人，30%奖励县级领导班子其他成员。湖南省从2004年起设立县域经济发展专项资金，通过贴息、担保等形式引导和促进县域经济发展，并对湘西地区实行了政策倾斜。

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“三奖一补”政策的具体内容

（一）对财政困难县增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付按一定的系数，并考虑各地财政困难程度给予奖励（一奖）。其中，财政困难县增加税收收入的奖励系数为0.3，省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付的奖励系数为0.23。

（二）对县乡政府2004年精简机构和人员给予奖励（二奖）。其中，撤并1个乡镇奖励50万元，精简1人奖励4000元。

（三）对粮食主产县给予奖励（三奖）。中央财政对产粮大县按照粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积三个因素和各自权重，计算给予奖励。

（四）对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助（一补）。对省市级政府财力向下转移较多的地区给予补助，2003年省内人均财力较低县占全省人均财力比重超过全国平均水平的地区，中央财政根据超出的额度按0.3的系数给予补助；对机构精简进度较快、财政供养人员控制有力的地区给予补助，中央财政按2000-2003年县乡政府撤并乡镇的个数和精简人员数给予一次性补助，撤并1个乡镇补助40万元，精简1人补助3000元，分3年到位。

“三奖一补”重点是调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性，引导和促进省、市级政府主动并尽可能多地将自身财力以及中央财力性转移支付资金用于财政困难县乡；引导和促进县乡政府发展经济、培植财源，做大收入“蛋糕”；支持县乡政府转变职能，精简机构和人员；鼓励县乡政府支持粮食生产，稳定粮食播种面积和粮食产量。按照这种机制，地方政府工作做得好，就可以多得奖励和补助，做得差，就会少得奖励和补助，以充分发挥中央补助资金的激励引导作用。

（四）加大了预算管理体制改革力度。按照中央财政对缓解县乡财政困难工作的要求，各地积极探索县乡财政管理方式改革，18个省（市、区）推行了省直管县改革（10个地区全面推行，8个地区试点），省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。吉林省从2005年7月1日起将现行的省管市、市管县（市）财政体制改为省管市、同时管县（市）的财政体制，根据财权与事权相结合的原则，按税种划分省、市、县（市）收入，确定省、市、县（市）支出，并完善了省对县（市）的财政分配激励机制。部分省（市、区）还扩充县级的经济管理权和财权，将县纳入与市同等的管理级次，由省直接管理。河北省从2005年1月1日起实施扩权强县改革，首批确定对22个县（市）扩大管理权限，赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限。内蒙古自治区从每个盟市选择一个共11个旗县（市）开展扩权试点改革，对试点旗县（市）赋予财政直接结算等11个方面的经济和社会管理权限。全国28个省（市、区）推行了“乡财县管”改革（其中18个地区全面推行，10个地区试点），在坚持乡镇财政资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，县级财政部门对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。

（五）增强了地方控制财政供给人员增长、加快乡镇机构改革的紧迫感。福建、山东、宁夏、河南等省在辖区内建立了人员编制实名制与财政预算管理的“双控机制”，同时强化和完善财政供养人员信息库管理，实施财政、编制人员信息库联网，实现了信息共享、动态监控的信息化管理模式。吉林、青海、黑龙江、河南等省还开展针对财政供养人员在编不在岗、虚报冒领工资、津贴等的专项清理工作。安徽省明确规定，县、乡新增财政供给人员一律报经省人事厅、省编办、省财政厅审批，否则财政不予供给经费。该省对2000年至2005年机构编制管理和财政供给人员控制较好的28个县（市、区）和17个市编办、财政部门给予了现金奖励。湖北省委、省政府提出在3年内将全省财政供养系数控制在2%以内的目标。湖南省加大了精简乡镇机构的力度，2005年共撤消了177个乡镇机构。河南省2005年9月全面启动乡镇机构改革，经过3个多月的强力推进和扎实工作，取得了明显成效，全省共清退临时人员20551人，定岗150374人，分流人员170022人；乡镇行政事业机构由改革前的19811个减为16694个，减少3117个，精简15.7%；乡镇领导职数由改革前的25119名减为17490名，减少7629名，精简30.4%；撤并乡镇236个，乡镇个数减少195个。

（六）促使地方更加重视控制和化解县乡政府债务。重庆市从清偿教育“普九”欠债入手，对核实的“普九”欠债，建立市与区县分别负担、共同偿还的“销号”制度，市财政通过专项转移支付帮助县乡逐年消化“普九”欠债。截至2005年底，全市有25个区县偿还“普九”欠债10.7亿元，其中12个区县全部偿还，市级按比例补助4.6亿元。山东省实行了乡镇举债县级审核报批制度和新债责任追究制度，同时，为调动县乡偿债积极性，在落实中央财政“三奖一补”政策时，增加了对政府偿债的奖励内容，即对财政困难县按时归还财政统借统还的外国政府贷款、国际金融组织贷款、农村基金会借款、供销社股金借款和城市信用社借款的，省财政按5%的比例给予一次性奖励。2005年全省51个财政困难县按时归还政府债务3.89亿元，省财政兑现奖励资金1946万元。海南省政府对县乡举债行为做出严格规定，同时积极帮助市县化解债务，2005年省财政安排专项资金1.7亿元用于市县偿还工程款等债务。省财政对市县政府主动归还债务给予奖励，带动各市县共偿还各类政府债务5369万元。

（七）强化了对资金使用的监督管理。为了保证对县乡奖励补助资金的合理使用，充分发挥资金使用效益，各地区在加大扶持力度的同时，积极采取措施，强化县乡财政支出管理，加强对奖补资金使用的监督。全国31个省（区、市）中有22个建立了对县乡预算审查制度，23个建立了缓解县乡财政困难绩效评价体系。江西省印发了县市财政预算审查暂行办法，省财政对县市财政收支预算进行审查，审查内容主要包括预算的编制是否符合有关要求，支出预算是否优先保障工资发放，重点、法定支出增长是否达到要求等。甘肃省从2005年起全省各县区的年初预算和人代会预算报告必须上报省财政厅，实行省财政备案审查制度。广东省出台缓解县镇（乡）财政困难工作绩效评价暂行办法，建立省级财政对各市缓解县镇（乡）财政困难的绩效评价制度，促进各市进一步完善县镇（乡）财政管理体制，加大对县镇（乡）财力性转移支付，加强资金管理。同时，绝大多数地方建立了省、市、县财政部门向同级人大报告上级奖励补助资金使用情况和缓解县乡财政困难的措施与成效的制度。

（八）调动了产粮大县发展粮食生产的积极性。对产粮大县实施奖励政策，使县乡政府尝到了发展粮食生产带来的好处，各项惠农政策也极大地调动了农民的积极性，各地种粮热情明显提高，农村普遍出现了撂荒地复耕现象，粮食生产能力稳步提高。山西、陕西、江西等产粮大省扭转了粮食生产多年徘徊的局面。河南省委、省政府决定从2005年起，选择粮食总产量在5亿公斤以上、商品粮在3亿公斤以上、耕地面积130万亩以上、中低产田面积100万亩以上、发展粮食生产潜力较大的24个县，集中农业综合开发土地治理项目资金的70%，整合水利、农业、林业、交通等部分专项资金，连续3年重点投入，加强中低产田改造和高标准基本农田建设，重点提高粮食综合生产能力，强力打造河南粮食生产“核心区”，努力为全国粮食安全做出更大贡献。初步测算，今后3年，每个重点县的项目总投资额可达5250万元。通过开发建设，24个重点县3年可改造中低产田面积288万亩，新增粮食近6000万斤。

县乡财政状况大大改善

2003年，全国存在财力缺口（可用财力不能满足基本支出需求）的财政困难县791个，占县级总数的28%。中央“三奖一补”政策调动了地方缓解县乡财政困难工作的积极性，2004年财政困难县增加财力242亿元，其中财力性转移支付增加181亿元，县乡政府税收收入增加61亿元，平均每县（市）增加财力3060万元。2005年中央财政实施“三奖一补”政策并兑现奖补资金150亿元，791个财政困难县获得奖补资金103亿元（对产粮大县奖励和对县乡政府精简机构及人员奖励的范围超过791个财政困难县），加上“三奖一补”政策带动地方安排的奖补资金221亿元，县乡政府组织的税收收入比上年增加67亿元，2005年791个财政困难县增加财力391亿元，平均每县（市）增加财力4943万元。初步计算，经过两年努力，按照原口径计算的791个财政困难县到2004年减少为264个（占9.3%），2005年进一步减少为29个（仅占1%）。

（一）省、市政府对财政困难县财力性转移支付大幅增加，困难县财政保障能力大大提高。2005年省、市政府通过调整财政支出结构和完善财政体制，进一步加大了对县乡的支持力度。据对24个省（市、区）的统计，省、市对县财力性转移支付总量由2004年的2767亿元增加到3238亿元，增加471亿元，增长17%。广西壮族自治区对县（市）区的各项财力性补助由2004年的117.42亿元增加到2005年的160.48亿元，增加43.07亿元，增长36.7%，各县（市）的财力完全可保证国标工资发放、地方补贴及政府机构正常运转的基本经费需要。河北省2005年对各县财力性转移支付增加40亿元，比上年增长22.6%；对56个财政困难县增加19亿元，比上年增长31.2%。

（二）县级人均财力增长迅速，财力重心向基层倾斜。各地通过规范和完善省以下财政体制，加大对县级财力性转移支付补助，县级人均财力增长迅速，财力分布趋于合理。据对24个省（市、区）统计，2005年全国县级人均财力比上年增加4558元，增长22%，其中791个财政困难县人均财力增加3550元，增长23.7%；同期市级人均财力比上年增加4931元，增长8%。山西省53个财政困难县人均财力比上年增加4955元，增长32.6%。广西36个财政困难县人均财力由上年的13511元增加到2005年的16474元，增加2963元，增长21.9%，占当年全区人均财力的比重为58.9%，比上年提高了5.5个百分点。

（三）精简机构人员取得显著成效，县级财政供养系数开始减小。2005年，地方共撤并乡镇1433个，比上年增加681个；纳入中央财政困难县测算范围的24个省（市、区）县级财政供养人员为2667万人，县级财政供养系数由2.63%下降到2.59%，下降0.04个百分点。山西省2005年县级财政供养人员比上年减少1.6万人，县级财政供养系数由上年的3.18%下降到3.12%。

（四）县乡财政运行状况大为改善，工资得以按时足额发放，赤字县个数和赤字额均减少。“三奖一补”政策实施后，县乡财政运行状况大为改善，各地财政供养人员国标工资得以按时足额发放，部分工资陈欠得以消化，一些财政困难县还统一并提高了乡镇干部职工工资水平。山东省基层工资保障能力显著增强，财政困难县都相应提高了乡镇人员的工资标准，并消化了部分陈欠工资，到2005年底县乡工资标准平均达到820元左右。该省东平县利用奖补资金安排弥补工资欠账和增资等2159万元，一是弥补乡镇工资欠账，确保工资达到国家规定标准，乡镇人均月增资208元，全额离退休人员人均月增资100元；二是弥补乡镇教师工资欠账，离退休教师人均月增资100元，在职教师在统一工资标准的基础上，人均再增资100元，共计月增资193元；三是弥补县直行政事业单位人员工资欠账，县直全额和离退休人员人均月增资100元。辽宁省通过实施缓解县乡财政困难的转移支付政策，加大对县级财政预、决算的监管力度，重点解决当年国标工资发放及历史拖欠国标工资问题，实现国标工资按时足额发放，并计划于2007年底前全部解决历史陈欠。河北省各县2005年均保证了当年国标工资按时发放，并利用“三奖一补”资金、一般转移支付资金和自有财力消化了6.5亿元的陈欠工资。与此同时，全国财政赤字县个数及赤字额均减少，2005年全国财政赤字县556个，比上年减少52个；县级财政赤字额为127.4亿元，减少13.5亿元。