从建国之初到20世纪80年代，作为重化工业和农副产品重要生产基地的东北三省一直领跑中国经济。50年代，东北三省曾以占全国8%左右的人口和地域面积创造了全国25%以上的工业产值。1980年三省工业产值在全国总额的比重仍高达16.2%。然而，随着市场化改革的发展，三省工业产值在全国总额中的比重不断下降。2003年10月，《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》颁布，东北振兴为世人关注。

公共财政有作为

国家各项政策措施的不断落实，翻开了东北地区老工业基地改革开放和开发建设的新篇章，经济社会呈现出良好的发展态势，国企改革取得新进展，外资和民营资本投入大幅增加，初步形成了人心凝聚、共谋振兴的可喜局面。国家在促进东北振兴方面采取的财税政策措施着实让东北地区感受到了国家政策的“阳光雨露”。据财政部副部长李勇介绍，两年多来，财政部积极采取各种有效财税政策措施，注入上千亿元财政资金，全面支持东北老工业基地振兴。

据记者了解，这些支持是全方位的，不但受之以鱼，更是授之以渔。如筹措、落实财政资金，支持东北地区国有企业改革，在部分中央企业启动了分离办社会职能试点。中央财政会同有关部门继续加大东北地区国有企业政策性关闭破产的支持力度，使一些资源枯竭的煤炭、有色金属矿山及军工企业平稳地退出了市场，大部分职工得到了妥善安置。支持做好再就业和社会保障工作，继辽宁之后在黑龙江、吉林两省推开完善城镇社会保障体系试点工作。据统计，2003年至2005年间，中央财政仅在社会保障体系改革和建设方面就向东北三省拨付补助资金661.6亿元，其中包括：下达企业职工基本养老保险基金补助资金369.3亿元，国有企业下岗职工基本生活保障和再就业补助119.4亿元，城市居民最低生活保障补助67.1亿元，社保改革试点资金105.8亿元。增值税转型试点等多项税收政策，对东北地区试点企业的退税每年达到20亿元，减轻了企业税负。此外如率先在黑龙江、吉林两省实行全面免征农业税政策，扩大东北地区粮食生产补贴范围和规模，支持东北地区农业生产和生态保护，支持科技、教育、文化事业发展，加大东北地区基本建设投资等等。中央财政通过上述措施，有力地支持了东北地区经济社会的全面协调发展。

描绘蓝图费思量

但是，制约东北地区经济社会协调发展的一些根本性矛盾和障碍，如经济结构不合理、经济增长方式粗放、企业管理机制不健全以及经济体制不顺等问题尚未完全解决。因此，国家将振兴东北等老工业基地作为“十一五”规划的重要任务之一。

风物长宜放眼量，东北老工业基地下一步发展更要长远考虑。由财政部、国务院振兴东北办公室、黑龙江省政府和世界银行共同举办的以“改善投资环境，促进东北振兴”为主题的国际研讨会在北国冰城哈尔滨召开，无疑又给这片热土带来了新的机遇。

世行官员在会上表示，世界银行通过调研发现中国东北地区的劳动生产率、人均GDP、外国直接投资明显落后于长三角和珠三角地区，中小企业活力不足。针对这些问题，世界银行与国务院振兴东北办公室、财政部以及黑龙江、吉林、辽宁等三省经过18个月合作，调研完成了一项旨在促进东北振兴的战略报告，发现东北经济增长滞后既反映出私营经济发展不够活跃，也反映出国有工业部门的转型还不到位，因此提出，东北振兴战略需要着重推进的四大领域环境建设，包括改革政府间财政关系、改善投资环境、促进市场化融资及完善社会保障体系。这项报告着重阐明中国中央和地方政府在“十一五”规划框架内振兴东北需要考虑的重大战略问题。

1.政府间财政关系与东北振兴

世行报告认为，目前的中国财政体制是世界上比较分权的一种，政府间支出责任划分不够清晰，纵向财力差距不断加大，在一定程度上制约了经济社会的协调发展。报告建议进行全面综合的政府间财政关系改革，包括支出政策、税收政策、政府间转移支付政策、地方政府债务管理政策等，并合理划分各级政府的财权事权，强调完善相关的制度建设等。

与会代表认为，世行专家对中国省级以下地方政府存在的财政问题进行了全面的阐述，提出了建设性意见和建议。但是，这些意见和建议基本上是从中央政府、财政部的角度出发面向全国提出的，没有突出东北特点。如果能对东北自身现存的财政问题进行一些分析和建议，会更有针对性。例如，东北三省现行的财政支出结构不尽合理，应借鉴其他发达省市经验，把不该花的钱省下钱来用于该花的地方。要充分利用振兴东北的政策机遇，争取更多的类似增值税改革的试点权。考虑到省级政府对省以下财政政策拥有较大的决策权，在改革的总体框架下，建议东北三省可率先进行一些试点，如完善转移支付、地方政府借债等，既可使东北地区受益，又可为整体改革积累经验。

就振兴东北老工业基地的财政措施，财政部官员介绍说，中央的有关政策充分考虑了东北地区财政收支的影响，如一般性转移支付中既考虑了增值税转型、固定资产加速折旧等因素对地方财政收入的影响，又对困难企业职工取暖费视同财政供养人员对待给予特殊照顾。振兴东北老工业基地，关键不在于单纯的加大资金投入，而是转换企业机制，改善投资环境，提高政府效能。如，东北财政供养人员比例明显高于全国平均水平，如果降低，不仅能节省财政资源提高基本公共服务质量，而且有利于转变政府职能，改善行政环境。

2.社会保障与东北振兴

世行专家在总结2001-2003年辽宁社保试点和2004年吉林、黑龙江社保试点工作的基础上，分析了东北地区养老保险试点政策的成效、存在的挑战和改革重点，指出养老保险政策的财务可持续性有待实现，个人账户积累基金的投资政策和治理框架亟待加强，机关和事业单位养老金改革仍需推进，养老保险金征缴的法律基础有待建立，现行养老保险制度对劳动力市场的扭曲和对劳动力流动的阻碍应进一步降低。

代表们认为，改革完善社会保障体系与实现东北振兴二者之间相互促进、相互制约、互为前提。这几年来在东北地区开展的社会保障体系改革试点，实现了数百万国企职工的身份转移，以较为合理的成本支付了这些职工的经济补偿。目前存在的社保问题，有制度不完善的原因，也有执行不到位的原因，社会保障的空间待进一步扩大，征缴的力度待进一步加强。

3.改善投资环境与促进东北振兴

为所有企业创造良好、公平的投资环境是东北老工业基地振兴战略能够成功实施的关键，重点要从三方面着手：

一是“两条腿”走路。近年来，中国民营经济发展迅速，对GDP的贡献高达50—70%，但东北地区民营经济的比例相对还比较低。在稳步推进国有企业改革的同时，要重视发展民营经济，迈出推动经济发展的第二条腿。政府要注重为国有企业与民营经济创造公平的发展环境，增加政策的公平性和灵活性，消除限制非公经济发展壁垒。

二是促进包括扩大外商直接投资在内的所有投资活动。在市场经济体制下，简化投资程序，以“投资者”需求为中心，建立起新型的促进投资的思路和战略。东北地区要注重发挥自身比较优势，形成新的、具有地方经济特色的“引资热点”吸引更多的外资，如支持日本、韩国投资集群发展，支持汽车零部件产业群建设，提高信息产业附加值，形成为地方市场服务的服务产业等。世行还对东北地区在短、中期需要采取的行动提出了政策建议。在短期，继续履行WTO协议及其它可以简化投资程序的措施。在中期，考虑扩大允许外资进入的行业范围，避免对行业部门进行微观管理，注重对所有投资者实行国民待遇。

三是加强公私合作，支持私人部门投资和创新。政府在非公经济发展过程中应该发挥监管者、协调者和推动者的作用；民营部门是经济发展的主体，公共部门与民营部门的合作与协商是经济发展的必然趋势；政府应该鼓励和培植商业协会的发展。

与会代表认为，对投资环境内涵的认识是一个不断深化的过程。上世纪90年代以来，改善投资环境已经从单纯的硬环境建设逐步转变为对软环境的关注。比如，最近几年，在财政部等部门的支持下，辽宁省加强与世界银行合作，利用世行专家组丰富的国际比较经验对辽宁省的投资环境进行评估和诊断，提出了许多改善投资环境的意见和建议，取得了很好的成效。

4.为振兴东北融资

世行报告指出，从2001—2003年，黑、吉、辽三省国有企业不良资产总资产的比重呈上升趋势，都在31%以上；企业办社会负担沉重，整个东北地区企业办社会职能单位7000多个，从业人员10万余人，每年企业补贴支出高达154亿元；企业冗员多，设备老化，人均劳动生产率低。此外，国有企业占有大量资源，三省国有企业银行贷款占整个银行贷款的60%左右，对当地私营部门发展起着“排挤”作用。因此，改革国有企业并根据国有企业的不同类型采取不同改革方案十分关键。大型国有企业应加大改制、改组、改造的步伐，硬化预算约束，实行市场化融资，与私营部门平等竞争等，完善公司治理机制等等。加大中小型国有企业出售、破产力度，并引入公开竞价和信息披露机制，实现国有资产变现最大化，防止国有资产流失。困难国有企业应借鉴世界经验通过专业化机构进行经营性重组，通过当地政府的特别机构或实体实施以企业经营重组为重点的国有企业重组，并赋予这一特别机构或实体以融资借贷、管理企业金融和不动产资源、协调处理企业职工诉求等权力，采取财政补贴、银行贷款等方式筹集资金，用于困难企业剥离不良资产、安置人员、分离办社会职能等支出，并通过重组使目标企业重新焕发活力。此外，针对中小型民营企业的融资问题，世行建议实施金融领域的改革，按照微型、小型、中小企业信贷的国际最佳实践来培训当地银行，修订相关法律以加强对债权人的保护，营造东北振兴良好、可信的外商投资环境。

与会代表认为，私营企业能够吸纳就业、提供改制资金和民营机制，有利于国有企业改革。要创造便于战略投资者入主国有企业的公平环境。此外，还可以通过基金会或资本化的方式筹集改制资金，进行国有企业的重组试点。

国际合作促振兴

与国际金融组织的合作，一直是我国改革开放的重要组成部分。上世纪八十年代初以来，中国不仅从世界银行等国际金融组织获得了急需的建设资金，更重要的是，还通过与这些机构合作引进了一系列先进理念、管理经验、体制和机制，并将它们在全国介绍、推广，促进了我国改革开放和现代化建设进程。

当前，东北地区等老工业基地振兴战略的实施，为我们拓展与世界银行等国际金融组织及外国政府贷款机构的互利合作提供了新的历史机遇。通过加强互利合作，促进东北振兴有着广阔前景。财政部作为国务院确定的归口管理国际金融组织和外国政府贷款业务的窗口单位，将继续支持东北地区开展国际合作。

一是继续开展资金合作。利用国际金融组织和外国政府贷款，是振兴东北老工业基地的重要融资渠道。据统计，财政部会同有关方面共利用世行、亚行等国际金融组织贷款及国外政府优惠贷款近80亿美元，在东北地区支持建设了一批能源、交通、农业、社会发展等众多领域的重要项目。今后3年，我国利用国际金融组织和国外政府贷款资金投向，将继续向东北地区和中、西部地区倾斜，计划安排国际金融组织和国外政府贷款近15亿美元，支持东北地区项目建设。

二是大力加强知识合作，促进体制、机制创新。国际金融组织的资金支持是有限的，但与国际金融组织开展知识合作，深化改革，推进体制、机制和观念创新的潜力很大。

三是深入开展区域合作。东北地处东北亚地区，积极参与该地区区域经济合作将会加快振兴的步伐，随着东北亚地区内部资源与商品流动障碍的逐步降低，东北地区能否创造出有利于吸引资本、技术和人才的政策环境，将直接影响其竞争地位以及所获收益的大小。东北地区可以充分利用自身的地缘优势吸引直接投资，加快传统产业改革的步伐。另外，东北地区经济具有一定的互补性，但目前产业布局雷同，几乎都是发展汽车、生物制药、光电子等。因而开展区域经济一体化建设十分必要。应尽快建立协调机制，打破“省际壁垒”，统筹区域重大发展规划，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业合理转移，鼓励和支持多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成共同发展的格局。