1999年末，国家成立四家金融资产管理公司（以下简称资产公司）管理和处置因收购国有商业银行不良贷款形成的不良资产，当时剥离政策性不良资产共1.4万亿元。据银监会统计，截至2005年6月30日，四家资产公司共累计处置不良资产7174.2亿元，占收购不良资产总额的57.28%；累计回收现金1484.6亿元，占处置不良资产的20.69%。

截至2005年6月末，深圳资产公司四家办事处共处置资产138.24亿元，总体处置进度为67.14%，高于全国平均水平9.86个百分点；累计回收现金37.28亿元，回收率为26.97%，超出全国平均水平6.28个百分点。除信达尚存小额差距外，其他三家均提前完成了其总公司下达的“两率”（现金回收率和费用率）承包收现任务。这些资产的处置，除折扣收现与诉讼追偿等传统方式外，四家办事处还采用了招标、公开竞价、协议转让、破产清算、拍卖等多样化的处置方式，如华融处置的深中华项目，开创了资产公司重组上市公司的新模式。

同期，四家办事处剩余未处置政策性不良资产共有67.66亿元，占收购原值总额的32.86%，其中实物资产仅有3.16亿元，占剩余不良资产的4.67%。信达与东方剩余资产金额稍大，而长城与华融剩余资产仅占其收购原值总额的15.8%。

当前存在的主要问题

2004年，国务院批准财政部对资产公司的目标责任制方案，要求资产公司全部债权资产于2006年末前全部处置完毕。迄今为止，我国资产公司已运营六年，而今对第一次政策性剥离的不良资产的处置限期已进入倒计时阶段。但随着处置工作的深入，也暴露出越来越多的问题，如期完成目标方案尚有难度。

（一）剩余资产处置难度大。从深圳市四家办事处处置不良资产的情况看，现金回收率呈逐年递减趋势，而费用率却逐年攀升，这说明不良资产处置工作难度加大，不仅处置进度难有突破，要保持与以往相当的现金回收率和费用率也实属不易。

（二）债权人权益无法得到保障。首先，企业逃废债现象严重，普遍存在人去楼空、债务法人“人间蒸发”、追索无门的情况。其次，地方政府干预太多，一些巨额担保债务无法追索。再次，法院执行低效甚至不作为，久讼不决。

（三）事实呆账难以处置。事实呆账数额巨大且回收几率极小是最突出的问题。事实呆账大致有两类情况：一类是明显的零回收资产，但因贷款时无正规手续而无法销账；另一类因债务人消失、缺少对方资料等原因无法认定为零回收资产。大量事实呆账的处置耗时耗力，严重影响处置工作进度。

（四）政策性任务和商业化运作矛盾难以协调。我国资产公司本来承担的是政策性任务，几乎所有任务核定、完成进度、考核标准都由国家直接决定，因政府行为追求的政策目标和企业追求效益最大化的目标明显矛盾，所以日常运营中往往顾此失彼，影响工作思路，而且造成人心不稳。

（五）交易行为不透明，道德风险发生几率大。据反映，目前不良资产处置透明度不高，交易信息难以公开、对称，交易定价缺乏参照性，资产交易往往陷入“一对一”的谈判，交易资产的真实价值难以客观判断，暗箱操作漏洞颇多，关联交易和内部交易时有发生。

（六）资产公司间内部纷争、利益冲突。在试行商业化收购中，各家办事处热情很高，但也出现抢食“蛋糕”、恶性竞争的局面。如各家为“揽活”，不惜报出与历史水平脱离的竞标价格：深圳地区商业收购的加权平均价格高达35.21%，比四家截至2005年6月底的加权平均现金回收率高出8.24个百分点。这是目前试水商业化运行中最值得注意的不良倾向，这种不计成本的非理性行为不仅破坏了市场秩序，也给国家财政埋下了隐患。

形成原因剖析

据我们了解，这些问题在全国具有代表性，究其原因，在于改革转轨时期经济运行机制、政策环境基础的重大缺陷。

（一）法律架构不清晰，难以实现法制化运营。纵观各国资产公司的成功经验，首先在于法制化运行。各国都会针对不良资产处置和处置机构设置制定法律，如美国的《金融机构改革、复兴与实施法》、《清算信托公司（RTC）完备法》、《清算信托公司（RTC）再融资、重组与改良法》，对资产公司的治理结构、经营目标、职责权限甚至存续期限都予以明确规定。而我国资产公司的基本法规并不配套且失之粗陋。我国资产公司虽应改革之运而生，但却由于面世仓促，缺少支持其成长发展的法制大环境，因而从诞生之日起，便面临重重矛盾，常陷入无章可循、运营无序的窘境。

（二）机构定位不明晰，难以实现规范化公司治理。组建初期，其出资人财政部曾明确表示公司存续期为十年，在不良资产处置完毕后即行关闭。虽然当前有关文件已表明国家支持其向商业化发展（批准其开展商业性任务），但并无正式定论。因而，机构定位不清、“十年大限”的疑虑始终困扰公司。理性定价、利润导向本是企业经营的内在要求，但目前四家公司“政策性机构”实行“企业化经营”，属性不伦不类，由此直接导致经营目标模糊不清。同时，其法人代表都由原母体商业银行派任或调任，使其既难摆脱与母体的行政隶属关系（随意剥离），又无法完全履行对出资人的责任和义务。公司机构定位不明晰，妨碍了处置工作的顺利进行。

（三）信息披露机制未形成，难以规范交易行为。完善的不良资产交易市场应具有积聚信息、发现价格、决定价格和配置资源的功能，而这些必须建诸于公开信息披露机制的基础上。由于缺乏规范化市场，不能及时提供交易产品、交易价格，交易公允性、资产处置公平性无法判断，道德风险发生几率较大，市场积聚信息、配置资源的功能不能发挥，不良资产的价值不能充分实现。

（四）评估机制不成熟，资产处置缺乏基础。不良资产的评估是一项技术性极强的工作，而我国目前并未形成成熟的评估机制，法规缺失、技术规范滞后、中介机构自律性管理不到位，缺乏诚信，服务质量低劣。

（五）信用体系建设滞后，加大处置工作难度。由于我国信用体系建设正处于起步初期，信用制度未普遍推行，许多企业、个人并无信用记录，更谈不上有权威的信用评级对之约束。因此，财务信息普遍失真，资产评估、债务追偿缺乏针对性，严重影响资产处置工作的进度和质量。

（六）市场体系不完善，缺乏多样化的处置手段。完善的市场体系是决定不良资产处置的速度、效率和质量的决定因素。我国目前虽然待处理不良资产规模宏大，但向社会投资人提供的交易机会稀少且缺乏连贯性。加之融资渠道狭窄，金融衍生工具少，限制了国内外战略投资者的进入。据普华永道2004年底对关注中国不良资产的境外投资者的调查表明，近五年向国外出售的不良资产仅60亿美元。市场体系的不完善阻碍着资产公司的成长和发展。

（七）监管体系不健全，难以实现有效监管。缺乏权威的监管仲裁部门，如美国负责监管资产公司的最高权力机构是国会，处置工作必须向国会报告。在我国行业主管是银监会，财务制度是财政部，财务审计是审计署，因部门间协作沟通不够，致使监管工作囿于部门局限，缺乏通盘考虑、统一规则，往往陷于就事论事的偏狭；同时，由于缺乏社会媒体和公众日常监督，导致违规违纪增多，大量国有资产流失。

改善政策环境 促进转换机制

（一）出台相关配套法规，构建层次分明的法律框架。一是出台有关资产公司管理的较高级次的基本和配套法规（高于目前的行政法规层次），对其法律地位、经营目标予以明确，要增设现行行政法规所没有赋予公司的特别调查权、抵押物止赎权，形成资产公司的基本法律框架。二是出台或修正支持其执行能力的政策法律，如修订已出台的《公司法》、《民法》等，使之与资产公司相关法规相衔接，切实保护债权人权益。三是出台对其监管的法则，避免行政手段的干预、控制弊端，防范不良资产处置中的道德风险。要形成完整的资产公司法律框架，使资产公司的运营有法可依、有章可循。

（二）明确机构定位，确立商业化经营目标。从我国资产管理公司的客观实际出发，今后应明确资产公司机构性质是金融服务性企业，以不良资产处置为主业，兼具投资银行和国有资产经营管理的职能，实行规范化的公司治理，从目前的“政策性企业”逐步向自主经营、自负盈亏的“商业化企业”转化。为此，必须进行彻底的公司制、股份制改造，根据技术力量、现有市场结构，对机构进行重新整合，并适时引进战略投资者，实行多元化股权结构，转换经营机制。国家仅以出资人身份按份额对其重大经营决策施加影响，不再以行政命令干预其具体的经营，允许其采取一切正当合法的市场手段，逐步将其改造成国有控股或国有参股的、充满市场活力的“商业化企业”。

（三）建立公开信息制度，规范交易行为。良好的信息披露机制能够保证不良资产处置有较高透明度，为此必须按公开、公平、公正的原则，建立一整套信息制度。做到处置信息公开，处置价格公平，审计结果公示，鼓励社会公众参与处置交易活动，为规范交易行为创造必要条件。

（四）建设系统评估体系，奠定工作基础。一是鼓励会计、法律、保险等中介组织参与评估，形成系统的服务体系，对中介组织的服务质量标准要有严格的行业规范，并坚持高标准的行业准入门槛。二是要扶持发展权威的评估机构，在实践中逐步形成领军的顶级专业机构，以其专业标准、技术的示范作用提高评估工作的整体水平。三是采取国际通行做法，研究一整套适合我国国情特点的评估规则，包括操作程序、标准、技术规范等，使评估工作科学化、标准化。

（五）完善监管机制，形成全方位监督体系。一是确立权威监管机构，建议由国务院明确领导监管工作的职能部门，并明确其它部门的协理责任，以廓清部门职能权限。二是加强部门间的协调配合。各职能部门应在分工清晰、各司其职、协调配合的基础上，形成互动良好的沟通机制，提高监管成效。三是鼓励社会公众积极参与对不良资产工作全方位、全过程的监督，以形成多层次、全方位的监督体系，保障国有资产减少流失。

（六）推进社会信用体系建设，保护债权人权益。一是积极引进国外普遍实行的信用评级制度，对企业、个人的信用记录并评级，以确保财务信息真实，使资产评估和债务追偿有据可依。二是对恶意逃废债务的行为绳之以法，切实保证债权人的权益。三是在全社会倡导信用文化，达成逃债可耻、违法的社会共识，这对加强资产处置工作意义深远，是基础性工作。

（七）培育市场环境，鼓励处置方式、手段创新。一是参与者多元化，鼓励国外投资者和国内多种成分的投资者参与交易；二是市场交易工具多元化，建立金融债权市场，开展资产证券化试点，利用多种金融衍生产品；三是鼓励重组、拍卖等多种形式的处置方式。总之，通过引入市场竞争机制，实现不良资产价值的最大化。

（课题组成员 米志明 张萍 丛安妮 蔡维里 刘庭凤）