随着我国民主与法制建设的逐步加强，司法改革的不断深入，现行司法经费保障体制的弊端也暴露得更加明显。特别是党的十六大提出司法审判和检察同司法行政事务相分离的要求后，改革的呼声高涨，两会代表和委员也连年提出建议，要求突破现行“分级管理、分级负担”的司法经费保障体制，将司法部门的经费全部或按经费支出的性质部分上收到中央或省级统一管理。根据多年来从事司法经费保障工作了解的情况，借鉴国外的先进经验，我们认为，对我国的司法经费保障体制进行改革势在必行。

改革司法经费保障体制的必要性

（一）现行司法管理体制及其经费保障体制未能体现司法权的权力属性和各司法机关的不同需求。司法经费保障体制，不仅要以财政体制为基础，而且应当符合司法体制的要求和司法工作的客观规律。司法权在本质上是一种既区别于立法权又不同于行政权的独立权力，建立合理的司法管理体制，进而建立与司法管理体制相一致的司法经费保障体制是保障司法权正确行使的客观需要。从我国目前情况看，由于受司法管理体制的限制，各司法机关与行政机关实行统一的“分级管理、分级负担”四级保障的经费保障体制，显然对司法机关的权力属性与保障特点考虑不够充分。另外，即使同属司法权的组成部分，不同司法机关因各自在权力内容、组织体系以及运行方式等方面的差异，在管理与保障方面也会产生出不同的需求。按照我国目前的司法体制，各级法院依法独立行使审判权，除依审判监督程序外，不受上级法院或其他法院的干预；而检察机关作为法律监督机关，其主要职能在于维护国家法律的统一正确实施，法律赋予其上级检察机关领导下级检察机关的权力，形成上下一体的领导体制；至于公安机关，由于其直接隶属于行政机关，其所行使的权力更具有浓厚的行政管理和地方化色彩。因此，针对不同司法机关的特点，采取不同的管理与保障模式，能够更好地适应不同司法机关的实际需求。

（二）现行司法经费保障体制未能划清中央与地方、地方各级政府间的财权事权关系。根据“分级管理、分级负担”的要求，现行体制似乎是明确的。但实际上，司法领域事权的划分从属于行政权的划分是不科学的。在具体实践中，事权划分也不清晰，如监狱和劳教系统，有的由省一级管理，有的省市共同管理，还有的劳教完全由市一级管理。有些具体事务司法主管部门和地方认为是中央的事权，要求中央补助，而在实际操作中有的给予补助，有的不予补助；有的司法部门认为地方确实办理了中央的事务或出于其他的一些目的而将中央本级预算经费自行补助给地方。因此，我国现行的司法经费保障体制是既明确又模糊的，很难说清某一事项是哪一级的事权，是分两级还是三级甚至分四级负担。

（三）改革现行司法经费保障体制是适应司法工作的需要。随着改革开放的不断深入和国际国内形势的日益变化，司法机关在维护国家安全和社会稳定、保障社会公平正义、促进改革发展、建设和谐社会方面，发挥着日益重要的作用，承担着越来越繁重的任务。这些任务的完成，需要一定的财力做支撑。近年来，中央财政不断加大对地方专项补助力度并采取许多措施强化管理，取得了一定的成效，但由于各地管理意识和水平的差异，以及基层财政较为困难，一些地方对司法经费投入不足，一些地方无力投入，甚至出现了对中央的“专款依赖症”。因此，有必要对现行司法经费保障体制进行改革，理顺司法经费保障体制，分清事权财权，改变责任和能力不相称的问题，以进一步明确各级政府在司法经费保障上的责任，规范保障，不断加大对司法经费的投入和保障力度，保障司法部门履行职能的合理经费需要。同时，通过落实保障责任，减少管理层次，也可以有效解决贫困地区基层司法部门的经费困难。

（四）改革现行司法经费保障体制可以为公正司法创造必要的条件。由于我国司法体制及其相应的司法经费保障体制实行中央、省、市、县四级管理的方式，加之一些地方、部门和人员法制意识不强，存在着地方行政干预多、依法独立办案的执法环境差、办案水平和质量低、司法成本高等问题，降低了全社会对司法公正的价值认同，削弱了司法权威。改革司法经费保障体制，可以优化人财物等方面的资源配置，提高不同地区间司法保障的均等化水平，稳定经济欠发达地区的司法干部队伍，使司法部门在执法过程中远离自身利益的追求，为公正司法创造必要的条件。

改革司法经费保障体制的总体思路

（一）以“分级管理、分级负担”原则为基础。根据现行我国司法部门经费实行“分级管理、分级负担”的要求，改革后的司法经费保障体制将仍与目前中央确定的司法经费保障体制的原则相一致，即司法部门仍实行由中央和地方分级管理，其经费也实行由其管理的中央和地方政府负担。至于管理和负担的级次则根据司法工作的特点和需要重新进行划分，经费保障体制根据重新划分后的司法部门管理级次重新确定。

（二）以财权与事权相统一原则为依据。改革司法经费保障体制应遵循财权与事权相一致的财政体制确定原则。一方面，司法的独立性、统一性和公平性要求司法体制与政府体制相分离，由司法部门独立行使司法权力，因而，司法体制可以与政府体制及其财政体制不一致。另一方面，经费保障体制只有与事业管理体制相一致，才能实现财权与事权相统一的财政体制设计原则。根据司法工作的需要，对地方司法管理体制的事权进行调整后，作为财政体制中财权体现的司法经费保障体制也要作相应改变。

（三）以国外司法经费保障体制的实践为借鉴。从国外司法经费保障体制的实际看，虽然司法体制和司法机构设置不同，政治体制、财政体制也不相同，但在司法经费保障方面具有明显而共同的特点，即司法经费保障体制与政府体制和财政体制不相一致，而与司法体制相一致。这种经费保障体制为各国的司法经费保障提供了有效的制度保证。英国有中央、郡和区三级政府和三级财政，但对司法经费实行的是由中央政府一级保障的体制；德国有联邦、州、专区、市县和乡镇三至五级政府，有联邦、州和市镇三级财政并要求相对独立、自求平衡，但司法部门的经费实行由联邦和州两级保障的体制；美国与巴西都有联邦、州、县（地区）、市镇四级政府和财政，但对司法部门的经费实行两至四级保障的体制，如对法院的经费实行由联邦和州政府两级保障的模式，对检察院和警察的经费，美国实行由联邦、州、县（地区）、市镇四级保障的模式，巴西实行由联邦、州、市镇三级保障的模式。从经费保障体制与司法体制情况看，尽管各国的政治制度不同，司法体制也不相同，但司法经费保障体制的特点却是相同的，即都是与本国的司法体制相一致的。英国的法院、检察院、警察、安全、监狱等司法部门的经费主要由中央政府承担，地方政府只负担20%的警察经费；德国的司法经费保障实行由联邦和州两级负担的体制，联邦政府只负责联邦各法院、检察院、司法部、警察等司法机构的经费，所有监狱经费和州属司法部门、法院、检察院、警察等部门的经费均由各州负责；美国和巴西的司法经费保障实行按司法部门隶属关系分别由联邦、州、县（地区）、市镇两至四级负担的体制。这些做法值得处于转型期的我国在设计改革方案时加以借鉴。

改革司法经费保障体制的具体建议

（一）调整司法管理体制。根据我国财权与事权相统一的财政体制确定原则，综观世界各国司法经费保障体制的实践，我们认为，改革司法经费保障体制的前提是对现行的司法体制先作出调整。为此，要根据司法工作的特点，按照公平与效率相结合的原则重新确定司法管理体制。具体设想，就是要将法院、检察院由目前的中央、省、市、县四级管理的体制改为由中央和省两级管理的体制，并由两级人大选举产生和任命人员，人财物等各项管理工作也相应地改为中央和省两级管理；公安和司法部门的管理体制及人财物等管理体制仍基本维持现状。

（二）根据司法部门工作特点实行不同的经费保障体制。我们认为，司法机关是国家重要的执法和司法部门，因此，在设计各项政策时应充分考虑其执法的独立性、统一性和公平性。就经费保障体制而言，应该随着司法管理体制改革、司法部门工作任务的特点和司法工作的需要作必要的调整。一是法院、检察院的管理体制如改为中央和省两级，经费保障体制则由现行的四级政府保障调整为中央和省两级政府保障。法院和检察院包括经费在内的各项司法行政工作，如果按照十六大提出的审判和行政相分离的要求，可以借鉴英德两国的做法由中央和省两级司法部门统一管理。但考虑到我国司法机构设置情况，涉及职能在各部门之间的调整阻力很大，可以在现有格局下，由中央和省两级法院和检察院向两级财政部门统一申请经费，并负责向其下属法院和检察院分配和管理经费。二是对公安部门的经费保障体制基本维持现行四级管理和负担的方式，但对涉及到国家全局性利益的公安工作，如出入境管理，国保，跨省区经侦、禁毒、反恐案件所需经费，由中央财政根据工作量实行专项补助，其余工作所需经费严格按管理体制分级保障；对目前存在的贫困地区基层公安部门的经费困难问题，通过加大和规范一般性转移支付解决。三是对司法行政部门的经费仍实行现行四级保障的体制，其中对法律援助经费，考虑到法律服务的公平性，可以实行由中央和省两级保障的体制；对监狱经费实行按监狱隶属关系由中央和省两级分别保障的体制；对劳教经费实行市一级保障的体制。

（三）改革其他相关工作。一是对法院、检察院系统的机构设置进行必要的调整，以优化资源配置，降低司法成本。可以借鉴英国划分司法行政区、按司法行政区设立司法机构的做法，中央一级法院、检察院仍按现状，省一级法院、检察院仍按现行各省级行政区划设置。同时，根据我国人口多、地域大的实际，在省以下设置一定数量的法院和检察院，作为省级下设机构。但不是按现行的行政区划设置，而应适当减少数量、相对集中设置。省高级法院下设置可以管辖几个市的中级法院；中级法院下设置可以管辖几个县（市）的初级（或称基层）法院；为方便百姓打官司，县以下可以根据管辖地域、人口、案件情况开设少量巡回法庭。省检察院下设置可以管辖几个市的市级检察院，市级检察院下设置可以管辖几个县（市）的基层检察院。上述机构的设置可充分利用现有场所，只需减少，无需增加。当然，机构的调整必然带来人员的调整，这在短期会造成一定的波动，但从长远看，也是整个司法改革必须付出的代价。二是修改有关法律。将司法体制作上述调整，要修改《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等相关法律的有关条款。在目前我国社会经济法律制度都在进行较大调整的形势下，为保证司法公正，对法院和检察院的管理体制和机构设置在法律上作部分调整是十分必要和可行的。