当前，我国正由单纯追求国内经济增长阶段进入到在全球化条件下追求国家可持续发展的新阶段，即经济全球化的发展阶段。国家财政在经济全球化中的作用必然比此前的作用有很大的不同，财政政策的制定将越来越受到来自国外的经济、政治与社会的影响。

经济全球化对我国的挑战

经济全球化不仅仅使我国的发展进入了高成本期，也为我国在全球范围内寻求经济发展的资源提供了更大的机遇，机遇与挑战并存。

首先是能源供给不足的挑战。近年来，我国经济与社会发展遭遇到最严重的瓶颈之一就是资源短缺。现阶段我国能源市场总的态势是需求相对旺盛，供给略显不足，市场处于低水平平衡。从未来几年国际社会发展的需求来看，按照国际能源协会的预测，2000年至2020年中国一次能源弹性系数为0.56-0.57，电力弹性系数为0.90左右。综合各方面数据，至2020年对一次能源需求要达到26（乐观值）-35亿吨（悲观值）标准煤。其中，煤炭21-28亿吨；电力装机容量9-10亿千瓦；石油4.2-5.3亿吨；天然气1500-2200亿立方米，可见我国能源需求量之巨大。目前矿物燃料是我国利用的主要能源资源，煤炭和石油消费占总能源消费量的90%以上，至2020年大致也在80%左右。2003年我国净进口原油8900多万吨，石油能源的对外依存度达到30%。国内市场资源供给明显不足，而国际市场的发展正进入资源的卖方市场。因此我国经济的持续发展客观上需要从全球配置资源，而保障外部资源的稳定供给，有赖于我国政府加大外交（包括经济、政治乃至军事上的外交）工作力度，增加用于外交方面的财政开支。比如，需要与能源和其他重要资源输出国建立稳定的合作关系，需要保证海外资源的运输安全，需要协调对外贸易、对外援助、对外投资和经济合作，需要加强与发展中国家的关系，等等。这些国际活动与传统的外交事务已经有了很大的区别，它已经不仅仅是政治上的、国与国之间的邦交关系，而是一个国家经济运行环境建设的国际延伸。

其次是国际贸易环境变化的挑战。随着我国经济发展对国际贸易依赖程度的加深，经济与社会发展对国际贸易环境变化的敏感度将越来越高。自加入WTO以来，我国经济对外贸的依存度迅速上升：2002、2003年分别为51%和60.2%，2004年伴随外贸进出口总值前所未有的大幅度攀升，外贸依存度迅速逼近70%。与此同时，尽管由于加入国际贸易组织使得我国的国际贸易关税环境得到了或者正在得到根本性的改善，但是西方发达国家设置的名目繁多的“软壁垒”则呈强化势头，反倾销诉讼和进口设限等贸易摩擦日益突出。据中国纺织工业协会统计，2004年国内纺织业有直接就业者1900万人，出口企业3.5万家，其中就业者约630万人；我国每出口1.5万美元，就能创造1个就业岗位。我国目前有1万多家从事对欧盟和美国纺织服装出口的企业，一旦欧美采取限制措施，对我国经济与社会的影响将是巨大的。而突破这些“软壁垒”，其意义不仅仅在于它可以为我国企业界营造一个宽松的国际贸易环境，更重要的是它将直接影响到我国劳动力市场乃至整个社会的稳定。毫无疑问，这对于像我国这样一个以高速成长的方式、在国内市场经济环境尚未发育成熟的前提下直接进入国际经济与贸易大市场的发展中大国来说，是一个十分严峻的挑战。因此，在经济日益国际化、尤其是在我国经济增长对外贸依存度很高的新形势下，这种国际贸易环境的变化在客观上要求我国政府必须从国际经济的大环境出发，通盘考虑我国就业政策、产业政策、社会稳定政策等等政策层面的公共环境建设与国际贸易环境之间的关系问题。

第三是来自于全球环境与经济风险的挑战。对于一个国家来说，全球化大大增加各种经济、社会风险的来源和各国经济的联动性，使得风险来源外在化和不可控因素增强，这意味着一国宏观经济政策的外部效应加大。因此，在开放经济条件下，单纯依靠国内的财政政策和货币政策难以实现经济的均衡发展。一方面，经济的发展得益于经济全球化所提供的市场、资本、技术、信息等要素，另一方面，国家的安全与繁荣、社会的稳定与经济的发展也面临来自于全球化的负面影响。从2003年SARS的爆发与蔓延到2004年发生的一系列事件，如油价高企、禽流感、印度洋海啸等，都表明全球已进入风险社会。随着我国经济运行与发展融入世界经济体系，也已经进入了全球风险社会体系。

经济全球化带来公共事务及政府财政全球化

表现之一是环境保护与治理，包括大气环境、水环境等自然环境的保护与治理。随着全球化进程的加快，环境问题自20世纪90年代开始更受国际社会关注，并且不断呈现出政治化、经济化、法律化和机构化等多种趋势，极大地影响着国家的政治、经济、环境利益和国家的主权与安全。因此全球化的环境问题是典型的公共事务或者公共产品问题。

表现之二是国际经济与贸易，包括国家的货币政策、财政与税收政策、贸易政策等政策层面的事务以及相关的法律与法规体系。在经济日益全球化的今天，一个国家在全球经济与贸易中的地位越重要，其政府政策与法律法规的制定与调整的国际化影响程度就越大。就我国而言，无论是汇率政策，还是税收政策、财政补贴政策以及其他一些政策的调整与制定，都程度不同地引起国际上的关注甚至干预，其原因就在于我国已经深深地卷入了全球化的漩涡当中，只有开放式的、国际化的财政理财观、政策观才能够适应全球化经济与社会发展的需要。

表现之三是公共安全的全球化。公共安全属于“纯”公共事务，传统的公共安全是将国内或者一个国家内部各个区域内的“公共安全”与“国家安全”严格区分开来的，而其中的“国家安全”通常是指主权国家的主权安全。冷战结束后，伴随全球化而来的国际恐怖主义打破了传统的公共安全与国家主权安全的界限，恐怖主义行动甚至跨越国界，构成了对公共安全的“全球化”的威胁，因此才有了各个国家联手打击恐怖主义这个全球化的“公共活动”。

表现之四是教育、科技、文化、医疗卫生等“非贸易”公共服务的全球化。甚至连那些传统的被认为属于纯公共物品的基础教育、基础科学研究以及公共卫生等服务也程度不同地实现了全球化或者朝着全球化的方向迈进。例如联合国秘书长安南2005年11月3日在纽约举行的“全球健康高峰会”上发表讲话，呼吁各国高度重视、加大投入和促进合作，共同防范禽流感疫情蔓延。

从资源配置的角度看，国家财政从来都是按照社会对公共事务的需求安排资金，以确保社会对公共物品与公共服务的需求。全球化不仅把中国带入了全球风险社会体系，也打破了公共服务以及公共资源的供给与配置的传统的国家或者地区之间的界线，从而导致了部分财政活动的国际化。

如果说贸易界人士早已经理解了全球化内涵——它的“利”与“弊”，那么在2005“财经外交年”中的一系列事件则是从财政的角度对全球化的再恰当不过的诠释。2月，财政部长金人庆和央行行长周小川应西方七国的邀请参加了G7会议。5月，财富全球论坛在北京举行，这是财富论坛第三次回到中国；6月，金人庆部长出席了在伦敦召开的G7财长会议，并被《银行家》杂志授予“亚洲最佳财长”称号；同月，第六届亚欧财长会在天津开幕，温家宝总理出席开幕式并向国际社会阐述了人民币汇率改革三原则；9月，金人庆部长被邀出席在华盛顿举行的G7财长会议，并再次被国际社会授予“亚洲最佳财长”称号；10月，全球关注的20国集团财长和央行行长会议在香河举行，胡锦涛主席出席开幕式，会议取得了极大成功；12月，金人庆部长第四次被西方七国邀请出席在伦敦举行的G7财长会议。

这说明随着综合国力和国际影响力的增强，中国正在成为国际财经领域不可或缺的角色。世界其他国家看到了一个发展的、繁荣的、强盛的中国对他们的利益的影响，也同时对中国有了更多的关注和更高的期望值。在这种情况下，中美纺织品贸易摩擦、人民币汇率、能源安全问题都成为了国际社会关注的焦点问题，中国宏观财经政策的制定和执行再也不可能关起门来“独善其身”。对于财政而言，不仅要做好国内的事情，还要在全球范围内动员和使用财政资源，通过积极主动的财经外交手段服务于国内的经济建设，为经济发展创造一个宽松的国际环境。

适应全球化发展需要的财政理财观与政策观

在全球范围内动员和使用财政资源——国际化的财政理财观。传统的国际财政资源动员方式除了各种来自国外的赠款以外，主要是来自主权国家政府、国际金融组织和私人机构的借款。而伴随全球化而来的公共财政资源更增加了许多新的渠道，例如，基于全球大气环境治理与保护而形成的排放权的出让收入（例如依据《京都议定书》而形成的“清洁发展机制”）、基于生产活动形成的全球性或者区域性外部经济与不经济所获得的外国政府的补偿等等。此外，诸如“排放权交易”等等也正在成为一个国家获取国外财政资源的一个重要方式。

以共赢的方式寻求最大化的国家利益——全球化的财政政策观。伴随我国经济的飞速发展和整体实力的不断壮大，世界上少数国家对我国日益增长和扩大的国际影响产生了恐惧或者疑虑。就此，胡锦涛主席在20国集团财长和央行行长会议开幕式上的讲话中特别指出，中国将坚定不移地走和平发展道路，努力实现和平的发展、开放的发展、合作的发展。和平的发展，就是通过争取和平的国际环境来发展自己，又通过自己的发展促进世界的和平与发展。开放的发展，就是主要依靠自身力量实现发展的同时，坚持对外开放战略，积极参与国际经济技术合作和竞争，不断优化投资环境，开放市场，全面提高对外开放水平。合作的发展，就是将同世界各国广泛开展交流合作，积极参与制定和实施国际经贸规则，共同解决合作中出现的分岐和问题，实现互利共赢。胡锦涛主席关于国际发展与合作的讲话为我国财政的国际化目标和实现方式指出了最清晰的方向。如果说“兼顾公平与效率”以促进我国经济与社会协调稳定发展是财政政策的主要国内目标的话，那末“以共赢的方式寻求最大化的国家利益”则是在全球化大环境下我国财政政策的主要国际目标。

（作者为中央财经大学副校长教授）