1995年，根据国家分税制改革的总体要求，辽宁实行了省以下财政管理体制。10余年来，辽宁地方财政收入稳定增长，支出规模不断增加，财政综合实力显著增强，为全省经济和社会各项事业的快速发展奠定了基础。但是，随着市场经济体制改革的不断深入，也暴露出一些问题。一是按企业隶属关系和行业划分收入的办法，妨碍了国企改革和现代企业制度的建立，不利于社会经济资源的合理配置和统一市场的形成，一定程度上已经成为影响国企改革的体制性障碍，不仅影响了地区经济的快速发展，而且也制约了各级政府发展经济、培植财源、组织收入的积极性，进而也导致了混库、串库和截留收入问题的经常发生。二是造成区域经济发展不平衡，地区间财力差距不断拉大，辽西北地区与其他地区差距拉大的问题十分突出。2002年，朝阳、阜新、铁岭三市可支配财力仅占全省的7.1%，GDP占全省的6%。而作为全省龙头的沈阳、大连两市，当年的财政收入和财力分别占全省的47%、43.1%。这种不平衡加剧了落后地区财政困难，影响了省域内经济的协调发展和共同富裕目标的顺利实现。三是省级财力占全省财力的比重过低，2002年，省级财力占全省财力的比重不足10%，制约了省级政府调控全省经济及各项社会事业发展水平的能力。

鉴于上述问题，辽宁省委、省政府决定，从2003年1月1日起实行新的省市财政体制。一是改变原来按企业隶属关系和行业划分省市收入的做法，实行按税种划分省市间财政收入，即将原省级的各项税收收入全部下划到所在市，在此基础上选择增值税地方25%部分、营业税、企业所得税地方40%部分、个人所得税地方40%部分、房产税作为省市共享收入，其中省分享的比例分别为10%、30%、20%、15%、50%，市以下分享的比例分别为15%、70%、20%、25%、50%。二是规定沈阳市与全省体制并轨，执行省对市的统一的体制；大连市按国家政策继续执行计划单列体制，并按省委常委会议决定，执行专项上解省财力的体制。三是给予基层财政更多的倾斜政策。明确规定省政府通过完善体制增加的财力，主要用于对困难地区落实国家有关政策的转移支付补助。同时，为调动市县财政尤其是县乡财政的积极性，制定了三项增收激励政策，即对各市征收的省本级共享收入当年增长幅度超出市一般预算收入增长幅度部分，由省财政给予30%的返还；对县乡上划中央增值税、消费税增量返还部分，由现行的1∶0.2返还改为1∶0.5，相应增加的对中央财政的上解部分，由省和市分别承担0.2和0.1；对当年一般预算收入增幅高于全省平均增幅的市，按增量部分的5%，由省对市给予“以奖代补”补助。

新体制运行后，为进一步调动县乡发展经济增加收入的积极性，省政府又制定了一系列的体制扶持政策。为促进辽西北地区省扶贫开发工作重点县和民族自治县经济与社会发展，省政府明确对康平等19个省扶贫开发工作重点县和少数民族自治县实行以新体制基期年为基数，将省分享的增值税10%、营业税30%、企业所得税20%的增量部分，在2003—2007年5年内给予定比返还的政策。2004年又将享受这一税收返还政策的县扩大到22个；同时，对全省其他18个县实行省分享的增值税、营业税、企业所得税环比增量返还政策，以调动县乡自我发展经济的积极性。为支持县域经济发展，省政府又提出了共享税收增量返还、取消部分专项资金上解政策和调整县级财政专项配套资金等8项扶持政策，特别是在共享税收增量返还上进一步向县乡倾斜，即上述22个县在2007年之前除继续享受增值税、营业税、企业所得税增量返还政策外，省分享的个人所得税15%、房产税50%部分，以2004年为基期年，其定比增量部分，省财政将全额返还；其他18个县，2007年之前省分享的增值税10%、营业税30%、企业所得税20%、个人所得税15%、房产税50%部分，以2004年为基期年，其定比增量部分，省财政给予全额返还。初步测算，在政策执行期内，8项扶持政策可使40个县得到75亿元的“实惠”。

新体制的实施，取得了初步成效。一是理顺了省与市县的财政分配关系，基本建立了各项财政收入协调发展的运行机制。按税种划分收入的办法，使省以下各级政府的收入范围更加明晰，实现了全省财政体制的统一和规范，便于税收的征管与监督，也调动了各级政府发展地区经济的积极性。同时，新体制打破了体制障碍，有力地推进了国企改组改制、兼并重组和建立现代企业制度，促进了各生产要素的合理流动和优化配置。二是省本级财力占全省的比重得到了有效提高，进一步增强了省政府调控地区间经济社会协调发展的能力。2004年这一比重达到14%，比2002年提高了4个百分点，省对县乡各类财力性转移支付补助达50.1亿元，比上年增长31.2%。这些转移支付补助有效地缓解了县乡财政困难，基本上解决了2001—2003年县乡拖欠工资问题，部分地区消化了2000年以前拖欠的工资，保证了公教人员工资按时足额发放和基层政权正常运转，一定程度上也遏制了地区间财力水平不断拉大的趋势，有力地促进了省内地区间的协调发展。三是财政收入实现了较快增长。2003年，全省地方一般预算收入增长15.7%，有9个市的收入增幅超出了16%，特别是包括阜新、铁岭、朝阳在内的7个市，增幅均在20%以上。沈阳、大连两市仍然保持高速增长的态势，在全省财政经济中继续发挥龙头作用；鞍山等地区的收入也保持了稳定增长的良好势头。2004年，全省地方一般预算收入增长24%，是近年来收入增幅最高的一年，其中沈阳、鞍山等7个市收入增幅都在20%以上。四是省对县各项扶持政策发挥了重要作用。省对县新的税收返还等政策，使大多数县在发展和增收中得到了实惠，有效地缓解了县乡基层财政的运行困难。2004年，辽西北等地区22个县财政一般预算收入增长达29%，这是前所未有的；2003—2005年税收返还政策预计可对县累计返还资金12.7亿元左右。

我国的经济社会正处在激烈的变革之中，财政体制必须密切关注并适时调整完善以适应变化了的经济社会环境。结合辽宁实际，下一步改革和完善省以下财政体制应做好如下几方面的工作：

1.制定和落实激励县乡发展的财政体制政策。首先要做的是积极推行“省直管县”财政体制改革试点。按照国务院有关部署，充分考虑当前农村综合改革试点和县乡财政状况，本着稳步推进的原则，认真选择试点县，制定试点方案，扎实推进，为今后全面推行“省直管县”财政体制积累经验、奠定基础。同时，认真落实中央财政“三奖一补”政策。结合辽宁省基层财政的实际情况，制定全省对县乡的“三奖一补”办法，一方面将所有县和郊区纳入补助范围，另一方面在中央财政补助资金的基础上，加大奖补力度，支持县乡加快发展、推进改革，真正取得“激励先进、鞭策落后、推进改革”的政策效应。另外，要继续贯彻落实省出台的扶持县域经济发展的各项体制政策。对共享税种增量返还、县域经济发展“以奖代补”、财源建设激励等政策，要认真做好测算工作，不折不扣地落实到县乡，特别是要按照省政府《关于支持县域经济发展若干政策意见的通知》的要求，制定和实施相关配套政策与措施，调动县乡做大“财政蛋糕”的积极性。

2.完善市对县的财政体制。在合理划分市以下各级政府支出责任的基础上，进一步完善市县政府收入划分范围。改变按企业隶属关系或行业划分收入范围的做法，纠正部分地区将税源较好的企业或行业缴纳的各项税收全部划为市本级收入的做法；将税源分布广、征收潜力大的税种划作县乡的收入，保证县乡财政有稳定的收入来源；市县财政要加大支出结构的调整，建立和完善市对县乡的转移支付制度，确保县乡政府正常运转的基本公共支出需求。

3.调整和完善乡镇财政体制。首先要明确乡镇财政管理职责，对乡镇财政管理实行区别对待、分类指导的办法，不搞“一刀切”。对经济较为发达、财政收入规模较大、能够满足乡镇政权运转的乡镇，采取相对规范的财政管理模式；对经济欠发达、财政收入规模较小，无法维持政权运转的乡镇，可采取在一定期限内实行县级财政统筹的模式。全面推行乡镇综合预算和零户统管，按照部门预算的要求，把乡镇的预算内外资金统一编入预算，取消乡镇所属单位银行账户，由财政所统一开户，统一核算，实施乡镇财政性资金财政统管，规范并加强支出和资金的监督管理。此外，要加强村级财务管理，完善村级财务管理制度，积极推行“村账乡管”，即在保证村集体资金的所有权、使用权、会计核算和村民代表决定权不变的前提下，各村的收支活动由财政所统一核算，统一管理，村实行报账制，规范村财务收支行为。

4.完善财政转移支付制度。要按照效率优先、兼顾公平的原则，继续完善省对县乡一般性转移支付办法，科学合理地界定各县区可支配财力和基本支出需求，特别是基本支出需求，不仅要考虑工资性支出、基本公用经费，还要考虑县乡财政必须的专项支出，以及国家出台的提高县乡公安经费标准、农村义务教育“一费制”等支出。同时，在转移支付相关因素和权重指标的设计上要引进激励机制，以促进县乡发展经济，增加财政收入。要按照市场经济体制的要求，在明晰省、市、县三级政府间事权划分和财政收支范围的基础上，对体制外下达的专项资金或各类补助资金的分配，要按科学、规范的转移支付方法进行计算和分配，防止“一事一议”或人为分配，从而规范政府间的分配关系。同时，还要建立转移支付支出的评价监督与考核体系，促进支出管理和转移支付均衡效果的最大化，避免出现“补助越多、差距越大”的局面，提高转移支付资金的使用效率。

要完善省以下财政体制，必须规范和完善中央与地方的财政体制。今后，在明确政府间职能范围的前提下，要按照公共财政基本原则，合理划分和科学界定中央与地方以及地方各级政府间的事权，并以法律法规或规范性文件的形式确定下来，使事权与财权相统一，特别要解决好上级政府制定政策、下级政府“埋单”的问题。要适当调整中央与地方财政体制，赋予地方更多的收入份额。建议国家不再出台新的集中收入和财力的体制政策，并适时调整、增加地方政府的收入和财力份额。此外，要考虑赋予地方政府一定的税收立法权，地方可根据本地经济发展的实际情况，确定征收或减免一些不涉及全局的税种，充分利用税收对本地经济发展的调节作用。

（作者为辽宁省财政厅厅长）