近几年，国家为解决“三农”问题，实施了各种优惠政策，促进了农业和农村经济发展、增加了农民收入。但是，如何有效地在农村地区建立金融扶持体系，仍然是一个难点。云南省在一些涉外项目中开展农村小额信贷试点和探索，取得了一些经验，值得借鉴。

“云南高地生态系统生物多样性保护多部门及地方参与合作项目”（以下简称“云南高地项目”）由联合国开发署作为国际执行机构，云南省社科院作为国内实施机构。该项目获得全球环境基金75万美元的赠款，同时云南省政府配套资金300万元。云南高地项目借鉴国际上比较成熟的小额信贷模式，在云南2个县开展农村小额信贷试点。通过成立社区保护和发展基金，充分发挥村民的主动性和积极性，使政府和村民共同参与自然林区的保护工作。社区保护和发展基金是以村民为主导的社区共管组织，在民政部门注册为社区法人，并采取股份合作制形式，是开展当地农户小额信贷的载体。

尽管云南高地项目规模不大，涉及地域较小，但其在项目设计和实施过程中具有典型的特点和易操作性，具有很强的实践推广价值。

第一，贷款额度小，单位风险较低，每笔贷款不超过2000元，真正体现了小额的特点。农户应用小额贷款从事各种可创收的生产性业务，而不得从事不能带来经济效益的其它事务。第二，贷款期限短，每笔贷款时间从借到还不超过1年。第三，贷款利息相对较高，年息达到10.8%。在设计项目小额信贷机制时充分考虑到了项目所在地的扶贫目标，在这样相对较高的利率条件下，即将贷款利率定为大于商业银行和农村信用社利率，同时又远低于当地高利贷利率（年息约30%），可以有效地规避农村富人贷款，体现扶贫特征。第四，项目设计时充分考虑到还款机制，避免因一些贷款户恶意欠款而导致整个项目的失败。贷款采取由5-7户农户组成贷款小组形式进行，实行互助、互督、互保。由于组员之间比较熟悉，基本保证了小组内部信息对称。并且每轮贷款中一个贷款小组只能有一户获得贷款，贷款小组按事先约定的顺序轮流取得小组贷款资格。贷款小组内部互相担保、互相监督，如一个农户不能偿还贷款，先由贷款小组内部其他成员负责偿还，这样就使一个农户对基金的欠款转化为对贷款小组内部其他成员的欠款，如果整个小组都不能偿贷，则小组内所有成员失去获得小额信贷的融资资格；如果仅该农户不能偿贷，其将不能再从基金获得新的支持，这样就保证了基金本金和利息的安全。第五，基金运作机制化、规范化，实行业务公开，由村共管小组会议集体民主决定放贷还贷。其中，小额信贷利息收入的10%归乡一级流域共管委员会支配，30%归村一级共管小组，用于共管小组成员误工补偿和其他相关事宜，剩余的60%进入贷款本金，使基金滚动发展。第六，贷款具有内部性。贷款组织模式采取股份合作制，只有缴纳股份合作本金（规定每个参与农户至少缴纳10元资本金），并且参加了社区保护和发展基金的村户才能获得贷款。

项目运行取得了很好的成果。由于参加社区保护和发展基金获得其小额信贷扶持的农户必须遵守一定的前提条件，比如不到保护区放牧、砍伐林木、采土取石、猎捕野生动物，按期偿还贷款本息等。村民充分认识到获得小额信贷发展生产的收益远大于农户违规放牧、砍伐等活动取得的短期利益，为了获得小额信贷，村民就必须遵守基金的各种规定，从而达到自然保护区生物多样性保护的目标。据现场核实，农户使用小额贷款的年收益率平均达到50%左右，主要用于养猪、养牛等短期生产创收活动。由于当地农户基本没有其他资金渠道，对获得使用小额信贷基金脱贫致富的热情空前高涨。如果由于某些原因导致不能还款，在当前状况下，该农户很难再有其它融资渠道。因此，在整个项目运行期间没有出现一例呆坏账，本息偿还率达到100%。

云南高地项目目标定位于自然保护区生物多样性的保护，但由于其在设计时巧妙地转变思路，没有从向保护区内农民进行直接宣教入手，而是通过建立社区保护和发展基金，充分调动和发挥当地农民的主动性和参与的积极性。对于如何开拓贫困农村地区金融支持方面，具有较强的示范作用。下一步，政府部门应在开展农村小额信贷试点的基础上，进行有选择的推广。

第一，政府部门应仔细研究，加强监督和政策引导，因地制宜地开展好农村小额信贷活动。云南高地项目所在地农民仅通过牲口圈养的方式就获得了高达40-50%的年收益，这说明当地农村的各种配套措施严重不足，物资供应匮乏。应考虑在农村地区建立多层次的因地制宜的农村扶贫模式。一方面继续加大各级政府部门对农村的扶贫力度，增加各种扶贫资金的投入。另一方面，也要为发挥农民的主动性和创造性积极拓展空间。在农村地区发展的小额信贷根据实施地区的不同情况至少应有两种形式：一种是由商业性金融机构依据市场原则开展的以获利为根本目标的小额信贷活动；另一种是政府部门倡导并参与的以主动式扶贫为目标的小额信贷活动。对于第一种形式，可以在经济较发达、基础设施较完善和市场基础较好的发达地区农村大力发展，政府可以给予一定的优惠政策加以引导，不应过多干涉。而对于经济欠发达、基础设施严重不足的贫困地区农村，政府应主动承担起组织小额信贷活动促进农村发展和农民增收的义务。

第二，在贫困地区开展农村小额信贷应有一个专门的机构来组织实施，要有完善的制度，进行规范化地运作。可以发挥现有农村合作金融机构农村信用社的积极作用，但如果农信社改革方向定位于商业化，则可由农业发展银行或直接由政府部门来实施，并注入足够的政府专项资金，安排相应的技术制度保障。财政部门应积极创造条件，成立政府部门引导、农民充分参与并有足够发言权的小额信贷互助合作组织，对于小额信贷本金可依据现有其它基金模式，采取各级财政支持一些、农民自筹一些的方式。初始投入不必太大，关键是在农村基层普及利用小额信贷主动式脱贫和发展的理念，争取经过2-3年的有效运行，逐步建立按市场化原则运作、政府监管和引导的模式。

第三，在解决“三农”问题的诸多政策中，金融支持与其他扶贫方式相比较具有其特殊性，金融支持从本质上讲是一种内在推动力，农民在接受金融支持的同时也必须承担还本付息的相应义务，这种义务的实现本质上要求农民使用这笔资金创造出价值。实践证明，单纯的给予式扶贫效果较差，因为资金直接到达农民的通道还存在着一些障碍，同时农民被动式接受扶贫援助往往造成其等、靠、要的思想和行为，降低扶贫绩效。而通过小额借款发展生产致富，有压力也有动力，可以最大限度地发挥农民自身的主动性和创造性。

第四，由村民定期民主选举小额信贷管理人员，管理人员集体参与、公开透明的决策程序可以在一定程度上防止出资人缺位的弊端。当前，一些金融机构所形成的呆坏账的重要原因之一，就是由于制度不健全，缺乏监督约束机制，造成某些信贷人员违规盲目放贷。因此，要从制度上保证决策的科学性和民主性。