公务用车改革涉及公务员工资制度、离退休人员待遇、职务消费改革、国有资产管理、财政增收节支、行政事业单位改革以及党政机关廉政建设等重要问题，在实施中必须充分认识到改革的重要性、必然性和任务的艰巨性，系统、全面地分析改革的范畴、基础条件和阻力。特别是出台相关改革方案时，需要统筹考虑地区经济发展的不平衡性，权衡政治、经济、财政的利弊得失，既要总结各地区改革的经验，又不能局限于现有的改革模式，必须通过制度创新，设计一套符合我国国情、结构严密、运行经济有效的公车改革运作模式。

我国公务用车改革模式分析

当前，我国许多地区相继开展了公务用车改革的试点，虽然取得了一定成效，但实施车改的级次较低，普遍在市以下区域中进行，并且各地区在车改范围、改革模式上存在很大的差异。就车改模式而言，由于改革思路不同，目前尚未形成统一的改革方案。各地车改一般采用以下几种模式：一是公务用车货币化改革，即取消公务用车，对参改人员按照一定的标准发放交通费补贴，并且鼓励购买私车，私车公用。二是将参改部门的公务用车集中管理，公务出行向车管部门租赁用车。三是不以货币形式向个人发放交通费补贴，而在个人交通补贴额度内据实报销车费，超支自负、结余结转次年使用。四是同时采用上述两种或两种以上的方式。其中，前两种模式是基本模式，第三种模式其实是第一种模式的演

化，第四种模式则是前两种模式的综合。这些改革模式解决了公务用车中存在的部分问题。一般而言，车改后用于购置和维护公务用车的各种费用明显降低，在一定程度上减少了公车私用、损公肥私等现象，促进了防腐倡廉工作的实施。

但公务用车改革尚处于试点阶段，各种车改模式的设计和实施中暴露出一定的缺陷。其中一些问题直接影响到车改的实际效果。

第一，在公务用车货币化的改革模式下，交通补贴标准的确定成为最核心、最棘手的问题。如果标准过低，不能满足正常公务用车的需要，不仅会影响公务活动及日常工作，而且将影响到参改人员的积极性，改革的深化和推进将遇到阻力。如果标准过高则有三个弊端：一是会使参改人员工资收入大幅度提高，对于现行的公务员低工资制度造成巨大的冲击，甚至会造成一定的社会负面影响。二是直接给参改人员发放过高的交通费补贴或者发放一定数量购车补助，会引发“赎买”性政策，即以合法的收入形式赎买原本不合法、不合规的职务消费权限，导致权力腐败合法化。三是会对财政造成一定的压力。从试点情况看，许多地方交通补贴标准制定方法不尽科学，标准划分也缺乏客观、合理的依据。标准制定多是依据领导干部的行政级别划分补贴级次，补贴的数量难以与工作岗位的性质和实际的工作量挂钩，并且地区间差异较大，存在苦乐不均的问题。

第二，公务用车集中管理，租赁用车模式存在三大弊端，一是将公务用车集中管理，许多部门在使用车辆时必须事先向车管部门申请，手续繁琐，难以满足紧急需要。二是缺少对经济效益的考虑，集中管理的车辆主要是从各部门清理而来，没有对车辆使用、维修、更新进行成本效益考核，难以使资金收支形成良性循环。最初对车辆管理机构的投入随着车辆的折旧、消耗将逐渐亏损殆尽。三是车辆管理机构的服务意识较差，自我约束能力不强，不规范的管理常常引发部门间的各种矛盾，车辆使用部门的意见激增。

第三，据实报销车费模式也存在一定缺陷。其一，据实报销的依据难以控制，仅从报销单据上不能区分车辆的公用与私用，因此不能解决公车私用的问题。其二，虽然该模式下没有将补贴直接发放给参改人员，但不能排除演化为职工福利补贴的可能。

第四，由于改革不彻底，目前各地公务用车改革实施中存在着“双重标准”的问题。例如，同一地区上级政府部门进行了车改，下级政府部门却没有实施；同级政府中有些部门进行了车改，有些部门没改；机关进行了车改，下属企、事业单位没有改；同一部门中一部分人参与了车改，而另一部分人没参与。“双重标准”往往会滋生出这样的直接结果：上级部门、行政机关向下级部门、企事业单位要车开、转嫁车费等，甚至可能造成既拿补贴又坐公车、领导干部之间相互攀比等严重问题。

公务用车改革模式的选择与创新

目前，如何克服公务用车改革模式和实施中存在的问题，进行管理和制度创新，研究建立一套行之有效的改革模式，是决定车改成败的关键。笔者认为，公务用车改革的基本原则是既要有利于规范公务用车的使用，防范职务消费中的腐败问题，又要在保证正常公务活动的用车需要的同时，有利于在车辆购置、使用、处置等环节控制成本，提高经济效率。此外，制定制度时不能一概而论，要因地制宜，充分考虑不同地区经济发展水平、财政承受能力，保证制度的可操作性。

总结各地车改的经验，笔者认为，我国公务用车改革模式的选择有两种思路可循：一是公务用车的货币化改革，二是加强车辆的管理。笔者更倾向于后者，即对公务用车加强管理的思路更符合我国的实际情况。因为现阶段实行公务用车货币化改革存在困难。一是公务用车是一种特殊的职务消费，其使用范围有限，并不是所有公务员都有权使用公车，而且工作性质不同的公务员用车的时间、次数也不尽相同，因此不能简单加以货币化，以类似工资福利的形式发放给职工。二是公务用车货币化改革形成的费用支出较大，其改革也远比移动通讯工具和班车改革复杂。如果将过高的费用转化成公务员的工资，将直接冲击现有的公务员工资制度，会在相当的社会范围内造成不利影响。三是如前所述，公务用车货币化的标准难以确定。尤其是我国各地区经济发展水平、财政承受能力等客观条件差距较大的情况下，在全国范围内很难制定合理的统一补贴标准。四是公务用车货币化改革可能会导致行政不作为现象。一旦货币化的补助成为个人收入的一部分后，个人就有回避在公务活动中使用这部分个人收入的倾向，从而影响公务活动的正常进行。这有悖于公务用车改革必须保证正常公务活动的用车需要的基本原则。

因此，笔者认为，我国更适合采用加强公务用车管理的模式。当然，这里所讲的加强公务用车管理既不是延续传统的公车管理模式，也不是当前部分地区实施的车辆集中管理使用的模式，而是要建立一种新型的、经济有效的公务用车运作管理模式。

笔者曾对澳大利亚的公车管理模式进行了考察，澳大利亚政府部门公务用车的管理模式非常有效，与当前我国公车改革中所广泛采用的几种形式有很大的区别，对我国公务用车改革是一种有益启示。在此以昆士兰州公车管理模式为例，介绍一种新型的公车管理模式。

昆士兰州实施公务用车改革之后，在公共事务部下单独设立一个车辆管理机构——昆士兰车队负责政府公务用车的统一购买和车辆的维修与拍卖，其运作管理模式如下：

一是各政府部门将所需车辆的数量、档次、使用者的资格等情况以及公务用车的预算上报州财政部。财政部设有专门的公务车辆审批、控制机构，按照规定的标准对部门申报的材料进行审批。二是财政部门在每年的预算中核定部门车辆使用支出预算，并拨付相应的资金。三是各部门经财政部审批并获得相应预算资金后，必须向车队租用车辆，并按照公允价格支付相应的租金。按照规定，各部门不能向车队之外的任何机构或汽车商租用、购买车辆。四是车队根据财政部审核的情况，向各部门出租公务用车和收取租金，并将租金用于车辆的更新、维护和保养。车辆的维护、保养工作由车队属下的专门车辆维护厂负责，或者与市场上的维修商签订协议，直接通过市场运作来完成。五是车队从财政部获得相应的运转经费。财政部会在车队运作之初投入一笔启动资金，用于最初的车辆购置。六是车队通过公开招标的方式从汽车商手中大批量购买新车。由于其购买数量非常大，因而买价非常低廉。七是一辆公务车在使用一到两年后（大约行驶4—6万公里），车队会用新车替换部门使用过的旧车，并将车辆向公众拍卖。由于对车辆维护较好，公务车的拍卖往往吸引较多的私人买主，以较好的价格成交。八是车队向部门收取的租金收入和拍卖汽车的收入扣除车辆维护和新车购买后若有剩余要交回财政部，同时还必须就车辆和资金的使用情况定期向财政部提交报告。

这种公务用车管理模式最突出的优点在于能够有效地控制各部门在公务用车上的开支，节约了财政资金，同时截断了部门私自购车的途径，确保了财政资金在财政部门——各政府部门——车辆管理部门之间形成良性的体内循环。同时能够及时、高效地保证各部门对公务用车的需求。由于财政部可以从车队及其上级资产管理机构获得大量的参考信息，从而提高了财政预算的准确性。

昆士兰州政府公务用车的管理模式对我国公车改革有非常重要的借鉴价值。首先，我国公务用车的数量巨大，如果能够通过统一的机构对外购买，则可以获得巨大的价格优惠，节约财政开支。同时，澳大利亚的管理模式使财政资金在政府部门内部形成良性的循环，低买高卖的运作方法使车队在多数时期内处于盈余状态，能够稳定地延续下去。这正好可以克服我国采用成立车辆出租公司集中管理模式下，由于缺乏经济性考虑不能形成有效的资金收支平衡，从而逐渐亏损殆尽的问题。其次，针对我国存在着各单位私自购买超标、超编车辆的现象，可以借鉴澳大利亚的管理模式，通过制定法律法规和成立专门机构对各部门公务用车的数量和标准进行审批，严格控制向政府资产管理机构以外任何部门以及汽车厂商购买车辆。第三，我国公务用车的实物形式管理存在许多问题，资产购置、维护、处置缺乏规范的运作和监督，资产的使用效率、效果不理想，一些公务用车的管理机构责任不明确，责任心、服务意识差。因而，我们可以借鉴澳大利亚公车管理模式，对各个环节的运作和责任都进行严格规定，使资产管理机构责任明确，并形成定期报告制度。