科学发展观是坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观。核心是发展，关键是协调发展，根本目的是强国富民。科学发展观既是经济工作必须长期坚持的重要指导思想，也是财政改革和发展必须遵循的基本原则。领会和把握科学发展观的内涵和外延，根本着眼点是要用新的发展思路实现更快更好的发展，这就需要我们对财政工作思路进行再思考和再定位。

发展首先是经济的发展，财政部门必须更加自觉地服务于经济建设

科学发展观的第一要义是发展。解决经济和社会中的各种矛盾，维护社会稳定，不断提高人民生活水平，最终都得靠发展。从财政与经济的辩证关系看，经济决定财政，经济不发展，财政“蛋糕”就无法做大，各项社会事业发展也就失去了物质保障。财政作为宏观经济的重要调控手段，可以调节和引导地方正确处理经济增长的数量与质量、数量与技术含量、速度与效益的关系，提高经济运行的质量和效益，从而促进地方经济健康持续地发展。因此，财政部门落实科学发展观，首先要跳出财政看财政，研究如何加快发展经济，始终把促进经济发展放在财政工作十分突出的位置。

在新的发展阶段和新的政策环境下，财政部门支持经济发展的思路和重心要作相应调整。第一，要更加注重支持经济质量的提高。科学发展观要求将经济较快发展建立在优化结构、提高质量和效益的基础上。支持经济发展不能简单地等同于支持地方上项目、铺摊子，而要注重依靠科技进步和提高劳动力素质，推进经济结构调整，显著提高经济增长的质量和效益。对经济增量，要鼓励发展科技含量高、经济效益好、安排就业多、资源消耗低、环境污染少、资源能得到充分利用的项目，重点支持信息软件、新型材料、生物医药等高新技术产业。要通过建立科技成果转化基金，并逐年扩大规模，推动科技成果转化为先进的生产力。对经济存量，要重点促进企业技术改造和产业升级，推动经济结构调整和优化，限制技术落后、市场过剩、污染严重的企业发展，鼓励地方淘汰落后的生产力。第二，要更加注重支持软环境建设。软环境的优劣将直接影响整个经济的运行效率，从某种意义上说，今天的环境就是明天的项目，后天的经济效益。以江苏省为例，各级财政部门要主动研究并积极支持营造良好的生活环境、生产环境、政策环境、法制环境和诚信环境，自觉当好“服务员”，尤其要大力支持“平安江苏”、“法制江苏”、“诚信江苏”、“绿色江苏”等战略的实施，优化社会环境；支持基础教育和职业教育，研究制定有利于培养人才、吸引人才、留住人才和用好人才的财税政策措施，优化人才环境；支持基础科学研究，推动科技创新和科技成果转化，优化科技创新环境。第三，要更加注重支持区域经济协调发展。促进江苏省苏南、苏中和苏北经济协调发展是省财政的重要政策目标。要支持推进沪宁线高科技产业带建设。除继续执行国家和省关于信息产业和软件园建设的税收优惠政策外，省级软件与集成电路专项经费、技术改造贴息资金、新产品开发补助资金的安排，要重点扶持高科技产业带的电子信息、生物工程和新医药、新材料等高新技术产业，鼓励苏南地区承接国际产业转移，尽快完成结构调整和产业升级，增强国际竞争力。要支持实施新一轮沿江开发。贯彻落实鼓励沿江开发的各项财政政策措施，以大企业、大项目、重点园区为载体，积极推进长江两岸联动开发，使沿江地带尽快成为具有国际竞争力的制造业走廊。要支持启动沿东陇海线产业带建设。根据省委省政府部署，研究出台相应的财税政策，支持促进苏北工业化进程。以苏北县级经济园区为载体，鼓励工业项目在县级经济园区落户，引导乡镇级开发区项目向县级经济园区集中，把园区发展成为一个新的经济增长点。

服务发展是财政部门的天职，是财政工作永恒的主题，也已经成为全省财政系统的自觉行动。在服务发展的过程中，各级财政部门应充分利用好两大手段，更加积极有效地支持和促进经济发展。一是财税政策手段。在市场经济条件下，特别是随着公共财政体制框架的建立，财政部门支持经济发展，主要通过制定和整合财税政策，优化经济发展环境，激发各类经济主体的积极性，真正让积极财政政策效应向各行各业渗透，使四面八方受惠得益。要认真研究和排查影响企业发展的薄弱环节，并以此作为制定政策的切入口，对症下药，最大程度地放大财政政策效应。二是财政资金手段。财政资金要跟着政策走，特别是要跟着省委省政府的大政方针走。单纯依靠资金直接投入促进经济发展，其作用十分有限，而且还会诱导地方把精力放在跑项目和争资金上面。因此，要进一步减少政府对企业的直接投资和亏损补贴，砍掉那些无明确用途和明显效果或作用不大的资金项目，有效整合财政性资金，重点用于改善所有市场主体的发展环境。同时，充分利用财政贴息资金、科技成果转化基金、中小企业担保基金、风险投资基金等间接支持手段，发挥财政资金“四两拨千斤”的“杠杆”效应，引导、吸引和聚合民间资金、信贷资金等社会资金投向政府鼓励的经营领域。

发展是经济社会全面协调发展，从江苏省情看，财政政策和资金要实施“三大倾斜”

按照科学发展观，发展目标既不是追求一时一地的经济增长，也不是追求单纯某一方面的发展，更不是牺牲某一方面的发展而去追求其他方面的发展，而是要实现全面协调可持续发展。在实际工作中，由于方方面面需要财政增加投入，财政的压力很大，很难做到面面俱到。因此，各级财政部门要区别轻重缓急，坚持统筹兼顾与突出重点相结合。在继续完善科技教育、社会保障和公共卫生财政投入制度的同时，针对江苏省经济社会发展中存在的农民增收难、困难群众的生产和生活以及区域经济发展不平衡等突出问题，中长期财政政策要重点体现“三大倾斜”。

一是向“三农”倾斜，促进城乡协调发展。农民是社会最大的群体，农民的收入上不去，不仅影响农业、农村的发展，而且影响国内市场的扩大，最终必然会制约整个经济的发展。因此，各级财政部门要加大对农业和农村的支持和保护力度，让公共财政阳光更多地照耀农村大地。总的思路就是“少取、多予、放活”。“少取”就是在巩固农村税费改革成果的基础上，深化农村各项改革，大幅度降低农业税税率，进一步规范农村税费制度，减轻农民负担。“多予”就是要继续加大对农业和农村的投入。财政分配政策要由“农村支持城市、农业支持工业”向“城市反哺农村、工业反哺农业”转变。财政新增教育、文化、卫生等公共事业支出主要用于农村，逐步缩小城乡公共事业发展差距。财政预算内安排用于农业、林业和水利的资金投入增长要高于一般预算支出的增长，重点支持农业产业化、农业三项工程、农业社会化服务体系建设，支持粮食和主要经济作物生产，保障粮食安全。“放活”就是通过采取税收优惠、贴息等财政支农政策措施，鼓励和引导社会资本进入农村经济社会发展领域，大力支持用城市化、新型工业化和农业产业化的手段解决农村经济发展问题，推进农业结构调整，发展农村二、三产业，培育农民经纪人队伍，促进农村劳动力转移，拓宽农民增收渠道。

二是向困难群体倾斜，促进社会和谐发展。各级财政部门是千方百计提高社会保障支出占财政支出的比重，为困难群众提供基本的生活和医疗保障。今年，省财政预算安排的社会保障补助支出增长幅度要达到30%以上，地方财政增收的部分，除法定支出以外，也主要用于社会保障支出。切实关心和帮助国有企业离退休职工、国有企业下岗失业人员、城镇低保对象、农村五保户、失地失业农民、失学儿童、困难学生和因病因灾致贫户等困难群众解决实际问题。要实施积极就业政策，对下岗失业人员实施就业援助。特别是对那些能够帮助贫困群体、失业群体和弱势群体重新融入社会，并在经济发展过程中重新获得就业机会的项目，财税部门要在税费减免、小额贷款担保、社会保险补贴、公益岗位补贴等方面给予政策倾斜。要不断扩大城镇职工医疗保险覆盖面，全面推行困难企业职工和私营、个体从业人员大病统筹医疗保险，对困难群体实施医疗救助制度。继续支持办好农村改水、危房改造和新型农村合作医疗等五件实事，改善农民生活条件。

三是向经济欠发达地区倾斜，缩小地区发展差距。在积极落实省委省政府确定的促进苏北发展的七条政策措施，整合现行支持苏北的财政政策和专项资金的基础上，进一步改进财政支持方式、完善财政扶持政策，促进区域经济协调发展。根据“存量保吃饭，增量促发展”的原则，省财政对经济欠发达地区的转移支付和专项资金补助随着省级财力的增长尽可能给予增加，但补助增量的安排要逐步与吃饭脱钩，改直接“输血”为促进“造血”，重点扶持经济欠发达地区改善发展环境。继续突出扶持重点，在实行面上扶持的同时，对重点地区、重点产业、重点企业、重点园区加大扶持力度，发挥以点带面效应。把财政政策和资金的倾斜与受助地区自身努力绩效结合起来，建立健全奖优罚劣机制，培育苏北经济发展的内生机制。

以健全的公共财政制度有效保障科学发展观的落实

财政部门落实科学发展观，必须立足本职，紧密结合财政工作实际，通过建立健全公共财政制度，规范、高效地为市场主体和社会公众提供公共服务和公共产品，促进经济社会全面协调可持续发展。一是依靠公共收入制度保障。没有雄厚的财政实力，政府就会缺乏有效的宏观调控手段统筹各方面的发展。因此，必须完善以税收为主体、以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系。将包括税收收入、罚没收入、预算外资金、转让出售公产收入和基金收入等所有财政性资金全部纳入财政预算管理。通过健全收入制度体系，保证财政实力随着经济的增长而增强；通过财政实力的增强，保证公共服务和公共产品的投入，进而进一步改善投资环境，促进经济社会全面协调可持续发展。二是依靠公共支出制度保障。要按照公共财政和统筹发展的内在要求，将财政支出领域界定为社会安全、公共机构、公共服务、公共工程和公益事业等方面，清理和剔除不属于公共财政范畴和不符合统筹发展方向的支出。要正确把握政府与市场的分工，科学确定财政支出的供给方式，对政权建设、基础教育、基础科研、公共卫生防疫等“纯公共产品”的供给，由财政全额负担；对“混合性公共产品”中的高等教育、社会保障等公共支出，实行最低保障制度；对于“混合性公共产品”中的水电路桥等基础设施和基础产业以及公益事业，应实行以市场运作为主、政府资助为辅的原则；对于经营性、竞争性项目，则完全推向市场。要深化部门预算、国库集中收付、社会保障预算、政府采购、非税收入管理等制度改革，对财政资金使用情况组织审计，积极开展资金使用效绩评价，保证纳税人的每一分钱都能有效地转换成公共服务、公共产品和现实的生产力。三是依靠财税体制保障。按照“一级政府，一级财政”的要求和财权与事权互相对称，税源公平、公正分享的原则，科学地划分各级政府的主要职责，完善转移支付体系，构建各级财政自我发展、自求平衡的激励和约束机制，保护和调动地方发展经济和兴办社会事业的积极性。特别要针对事业经费中“人头费”支出比重大、真正用于统筹发展支出比重小的现状，建立“增人不增补助，减人不减补助、同时给予奖励”的机制，鼓励部门和地方控制减少财政供养人员，压缩行政成本。通过财政经费“倒逼”机制，逐步解决财政供养人员过多、增长过快的问题，尽快扭转一些地区“吃饭财政”吃光财政、吃空财政的现象，从体制上保证把财政的钱实实在在地用于促进统筹发展和为老百姓办事上。

（作者为江苏省财政厅厅长）