财政分权一直是困扰我国的一个大问题，不论是改革开放以前还是改革开放后，围绕“分权”，中央和地方从未停止过讨价还价。但现实是，几十年来这个问题并未得到有效解决。虽然1994年的分税制改革为我国的财政分权走向法制化和制度化打下了基础，但鉴于改革的复杂性，我国的财政分权还有很多亟待解决的问题。

第一，缺少法制基础。法是治国的根本，它为政府、各类法人及自然人确定了行为的规范和准则。但目前的财政分权体系中只有《税法》，使财政分权体系在运行中充满了不确定性。首先，如果将政府视为理性人，政府总是会把政策的制定、执行和解释偏向于对自身有利的情况。当政府间的利益产生摩擦时，如果没有既定的法律规范和准则，强势权力一方往往会是获益者，而另一方则是受损者。如中央政府的强势地位不可动摇，于是，中央会尽可能将税收收入向其聚积。当然，中央拥有较多收入有利于对资源的调控，有利于调节地方政府间的收入差距。但问题的关键是，地方政府也是理性的，不会看着既得利益的流失而无所作为。尤其是在面对较大的收支矛盾和压力时，必然会采取各种常规或非常规方法来弥补收入的不足。笔者认为，这就是多年来源于各种政府收费的预算外资金不断膨胀的基本原因。其次，社会经济的发展需要长远的规划。当一种制度确立后，理性的地方“政府人”会明白如何行事对当地政府和经济最为有利，可一旦制度充满变数，政府就往往会采取不作为的态度，因为他不能确定其努力给自身带来的福利收益。如规定某一企业的税收归所在地政府所有，地方政府必然努力创造条件促进企业发展，若规定税收归中央政府，当地政府在企业发展上自然听之任之，可如果缺乏能带来明确未来预期的制度安排，地方政府的最优选择是为避免未来损失而不作为。再次，我国地区经济差距明显，各地财力极度不均衡。财政转移支付本应是解决这一问题的有效办法，可由于转移支付制度没有形成合理和稳定的体系，所以总是可以听到有的地方抱怨自己财政贡献过多或是觉得中央给予的帮助不够。当然，我国目前经济发展处于高速变化时期，转移支付适时变动是可以理解的，但如果这种变动能纳入法则化的框架内，则会更有利于政府间保持稳定和谐的关系。

第二，权利义务不对称。权利与义务对等的财政分权体系是合理地激励和制约各级政府行为的制度基础，不论是权利缺失或义务缺失都不利于政府职能的正常行使。对于中央政府而言，财力的集中是为了维护全局性的经济发展和有效调整地方利益格局，但如果中央有了过多自由支配的权利，反而会不利于经济发展，特别是容易导致寻租行为的泛滥。如由于大量的项目需要中央审批，许多拨款来自中央，相应催生了众多的所谓“驻京办”机构，实际上，其功能主要是冲着那些可以自由支配的权利的。近年来，中央收入比重虽时升时降，但总体趋势是在向上集中。在地方也存在类似的趋势，财力向省市一级政府集中，基层县乡财政出现困境。尽管基层财政困难不能简单归咎于上级政府对财力的集中，但基层财力的萎缩确实与财力的过度集中有直接关系。在基层财权萎缩的同时，事权却没有减少，工业化、城镇化的推进和社会各项事业的发展所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府承担着很多具体的政治、经济和社会责任，并且许多没有明确分工的事情也落在地方政府身上，如社会保障。

第三，存在制度缺陷。我国财政分权的制度缺陷首先体现在转移支付制度的不完善。目前中央对省一级的转移支付体系是相对完整的，可省以下的部分却较为混乱。其次，过多的政府级次不利于建立稳定的财政分权制度。因为税种要在五级行政体系中进行合理划分是十分困难的，完全按照税种来确定各级政府收入必然会带来收入的巨大不平衡，这就要求扩大共享税种，而共享税种太多又会影响分级分税财政基本框架的稳定，在不改变现有行政体制的条件下，这一问题很难解决。

为此，有必要对我国财政分权体系进行改革和完善。

一是建立有利于实现财政分权的有限政府。有限不仅是指政府权力有限，也是指政府的责任有限。如果政府有着无限责任，其结果是不会承担任何责任。以地方政府负债为例，虽然中央通过各种法律和行政规定来制约地方的举债行为，如规定地方预算收支必须平衡，地方政府不能发行公债并通过代地方政府借债（国债转贷）来解决地方的一些需要等，但实际上地方政府普遍存在大量的隐性负债。究其原因就是因为中央政府实际上负有无限连带责任，地方政府的负债最终会转移到中央头上。财政分权要求责权利对应，可现实是政府的责权利明显不对应，简单讲就是地方责任太小，权力不足却滥用权力，缺乏法律约束，造成了地方政府的行为扭曲。因此需要通过法律形式来明确政府的责任和权力，让政府成为有限政府，这是完善财政分权的政治基础。

二是进一步完善税收管理体翻。现行分税制与我国政府管理体制存在一定的非协调性，对财政分权中的矛盾更多的需要由税制调整来缓解。从税权划分的角度看，要贯彻“合理集权，适度分权”的原则。因为我国大部分地区仍缺乏自我发展的能力，合理集权有助于平衡全国的经济发展，为了保持地方自我发展的积极性，适度分权也是必要的。税权包括税收立法权、税收政策制定权和税收征管权三方面。实际上，在1994年实行分税制以后，地方的税权在收缩，特别是大大限制了主要以税收优惠形式出现的地方对税收的自由处置权。但目前看来，如教育税，环保税等在全国范围内难以全面铺开，而部分省市又具备了开征条件；农业税也没有必要规定统一的税率。非税收入的规范化也是调整财政分权的一个难点，由于非税收入主要是由地方政府征收和使用的，而目前各地滥用非税收入征管权的现象很严重，中央和地方有必要就此做出更为详细和严格的非税收入征管制度规定。

三是建立健全多级财政转移支付制度。由于我国是五级政府行政体制，需要有相应层次的政府间转移支付制度的设计。目前，中央对省级的转移支付制度还不够严谨，需要进一步加以公式化、规范化和制度化，而省级以下财政转移支付制度的问题就更为复杂。首先，省以下的转移支付不是中央可以直接解决的，需要由省一级来主导，而目前省级没有相应的法权，完全依靠行政权力来解决是不稳定的。其次，省级以下的财政转移支付也需要公式化，明确的政策可以带来稳定的、可以预期的政府关系，避免政府间纵向和横向的摩擦。第三，由于地方事务更为具体化、实务化，要求省以下的支出安排应有较强的灵活性，相应要有一定份额的专项转移支付。第四，事权的合理划分是建立良性的转移支付制度的基础，纵向是地方四级政府的事权分配，横向要考虑政府间事务的平衡。