为了认真贯彻国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的有关文件精神，彻底解决农村一乡一库格局下存在的国有粮食购销企业小而散、管理不够规范、效益水平不高、竞争能力不强、财政补贴流失严重等问题，2001年，辽宁省财政厅会同有关部门在铁岭市昌图县粮食系统进行了以报账制为核心的财务管理体制改革，并取得了突破性进展。这项改革不仅具有重大的现实意义，而且在一定时期内对提高辽宁省国有粮食购销企业的管理水平，从源头上治理腐败，促进国有粮食企业加快与入世后的大市场、大流通的要求接轨产生积极的影响。

“辽北粮仓”从全国产粮第五到全省亏损第一

多年来，国有粮食购销企业亏损总额居高不下，特别是粮食主产区国有粮食企业财务管理松弛问题十分严重。辽宁省有近千个国有粮食购销企业，点多面广，大多分散在农村乡镇，粗放经营，效益低下，依赖财政补贴的传统观念始终没得到根本转变。2000年上半年，在全国同行业大幅度减亏，相当一部分省区已实现全行业盈利的背景下，辽宁省国有粮食购销企业亏损不但没有下降，而且亏损总额曾一度排在全国首位，其中，仅昌图一个县的亏损额就占全省的17%。昌图县是全国重点商品粮基地县，有“辽北粮仓”之称，正常年景时产量达16亿公斤，粮食产量居全国第五位。但昌图县国有粮食购销企业由于政策、体制、管理等诸多历史和现实因素的影响，亏损严重，经营困难，职工工资难以保障，严重制约了全县经济发展和社会安定，成为困扰地方经济发展的重要因素。仅“九五”期间全县累计发生粮食补后亏损11.97亿元，年均亏损2.4亿元，占全省粮食购销企业亏损总额的10%%左右。仅2000年实际亏损达3.1亿元，亏损额居全省第一。有90%以上的企业欠发职工工资，累计达3000多万元，6000多名职工下岗，欠缴社会保险费1700多万元。

造成昌图粮食企业亏损的原因既有政策性的，又有经营性的。特别是长期以来，作为辽宁省的粮食主产区，始终囿于“产粮越多亏损越大”的思想，放松了对国有粮食企业的管理和监督，且管理手段简单粗放。个别地方政府则以“贡献大”、“承担农民利益损失”为由向上级政府要政策、要补贴，却忽视了自身在思想意识、管理方式上存在的问题。而国有粮食系统一直是国家优惠政策的受益主体，无论在信贷资金的供应上，还是在财政补贴上都享受着政府给予的特殊待遇，于是在粮“老大”观念的影响下，“赔挣靠政策，资金靠银行，有事靠政府”的思想意识，在干部职工中表现得非常突出。一些企业普遍存在管理混乱，无章可循，有章不循，违法不究的现象，人为损失浪费的现象比比皆是。

报账制：粮食财务管理的主心骨

辽宁省粮食购销企业亏损状况不仅与我国加入WTO后国有粮食企业面临的机遇和挑战不相适应，与全国国有粮食企业总体效益好转的形势不相适应，也与省政府为深化粮食流通体制改革、提高企业效益水平所付出的努力和代价不相适应。因此，辽宁省财政厅提出并报省政府同意，选定铁岭市昌图县进行以财务报账制为核心的粮食财务管理体制改革试点。

在征求了各有关地区、部门的意见后，省财政厅提出了改革的总体思路。铁岭市财政局在这一思路指导下，在市委、市政府的领导下，经过上下反复沟通，积极协调各部门，统一了思想，提高了认识，确定了以认真贯彻执行国务院制定的敞开收购、顺价销售、资金封闭运行三项政策为指导，以有利于提高企业经营管理水平、有利于企业扭亏增盈为基本原则，以强化财务管理、实行报账制为核心，以提高国有粮食购销企业经济效益、增强开放的市场环境下企业生存和发展能力为目标的改革总方向。

一是改革财务管理体制，设立中心库和收纳库。要求试点地区按照区域布局合理、交通运输便利等原则，选择管理水平相对较高并具有一定辐射能力的粮食企业作为中心粮库。中心粮库是根据每个库年收购量12—15万吨，经营量37.5—45万吨设立。中心粮库作为一级法人和独立核算的经营单位，将其周边的若干个粮库作为中心粮库的收纳库，取消独立核算资格。中心库是在粮食局直接领导下承担粮食政策性任务，负责对所辖收纳库全部财务会计核算工作的购销企业，直接在农发行开户，并按规定向财政、税务、银行等部门定期报送企业报表。收纳库是中心库的报账制单位，负责国家收购政策的落实，以原有粮库为地点，充分利用原有设备和设施，为中心库收购本区域农民交售的定购粮、保护价粮，并负责按国家储粮管理要求，保管好本区域农民交售的定购粮、保护价粮。最后，全县确定了8个中心粮库，30个收纳库，完成了从改革前38个国有粮食购销企业到只有8个具有独立核算权的中心粮库的转变。

二是引入竞争机制，强化人事制度改革。人事制度改革是粮改的一个重要环节，特别是组建中心库、收纳库领导班子的工作直接影响着改革成效。为加强中心库的领导力量，经县委常委会研究决定，中心库班子成员设4名领导职数，中心库主任实行副科级管理。按照《关于考核中心库主任的实施方案》规定的人员条件和公开选拔程序，有26名具有适应市场经济需求、懂经营会管理、年富力强的干部候选，通过粮食局全体干部、粮食局离退休的副科级以上干部、原企业法人代表民主推荐和粮食局党委集体推荐产生8名中心库主任人选，再由县委组织部严格考核，公示后由县委常委会任命。中心库的其他领导班子成员和收纳库的领导班子成员由粮食局任命。整个过程体现了平等、竞争、民主、公开的原则。

在改革过程中，铁岭市财政部门重点抓了以下几项工作：

——健全规章制度，强化内部管理。在进行财务制度和人事制度改革的同时，为保证本次财务管理改革的顺利实施，省财政厅起草并下发了《关于规范国有粮食购销企业法定代表人财务行为的暂行规定》和《国有粮食企业物资比质比价采购管理办法》，分别针对国有粮食购销企业法定代表人财务行为缺乏约束和监督机制、随意性过大、权力过大和粮食采购成本偏高、采购过程不规范、损失浪费严重等问题，以规范性文件的方式做出了详细规定。在此基础上，铁岭市财政部门指导昌图县制定了《粮食购销企业财务管理办法》、《粮食购销企业实行会计委派制度暂行办法》、《粮食企业控亏管理办法》、《粮油商品管理办法》、《物资采购管理办法》和《劳动用工管理办法》等改革制度，强化了企业内部控制意识，提高了企业接受监督管理的自觉性，保证了政府部门对国有粮食企业实施的监督管理有章可循。

——积极实施国有粮食购销企业会计委派制。在进行粮食购销企业财务管理体制改革试点的同时，铁岭市财政部门指导昌图县推行了粮食购销企业会计委派工作试点，对中心库实行会计委派。坚持公平、公正、公开的原则，通过严格的资格审查、考试，从原有的38家粮食购销企业的48名财会负责人及主管会计中竞聘产生16名财会人员，本着与原来企业、原来法人代表异地交流的原则，分别委派到8个中心库任财会股长和主管会计，实行会计委派后，中心库会计由县财政局直接管理，改变了过去粮食购销企业会计按照法人代表意志行事的状况，堵塞了企业财务管理的漏洞。

——认真参与制定社保并轨计划，保障企业职工平稳下岗分流。改革前，昌图县粮食购销企业共有职工15000多人，按国家有关部门规定的定岗定编原则，只能定员4000多人，富余人员达11000多人，安置压力极大。财政部门根据辽宁省关于完善社会保障体系试点实施方案精神，组织实施了昌图县粮食购销企业下岗职工基本生活保障向失业保险转轨工作。第一批已有8445名职工下岗并轨，解除了劳动关系。由于政策到位，宣传到位，方案严谨，此项工作进展顺利，保证了企业和社会稳定，有力促进了财务管理体制改革的实施。

改革成效显著：亏损减少利润增加

昌图粮食购销企业财务管理体制改革取得显著成效。通过实行中心库统一核算，全县国有粮食购销企业费用下降、毛利增加，效益明显提高。2001年末，全县国有粮食购销企业实现毛利2141万元，比上年同期增加8627万元；费用合计25112万元，比上年同期减少2979万元，减幅为11.6%；企业本期亏损17981万元，比上年同期减少亏损863万元，减亏幅度为4.6%。2002年末，全县国有粮食购销企业实现毛利4045万元，比上年同期增加1904万元；费用合计18488万元，比上年同期减少7722万元，减幅为29.5%；企业本期亏损11742万元，比上年同期减少亏损6239万元，减亏幅度为35%，减少亏损额和减亏幅度均创下昌图粮食历史的新高。

通过实行财务管理体制改革，有效提升了粮食财务管理工作水平。第一，找到了加强粮食财务监管的手段和控制企业亏损的有效途径。通过实施报账制改革，提高了财政财务管理效率，有效控制了国有粮食企业费用支出。第二，规范了国有粮食购销企业法人代表权力。通过制定有针对性的专项监督和管理规章制度，有效地规范了企业财务行为，控制了企业不规范运作，避免了企业利用管理漏洞在费用开支及粮食购销活动中的不规范行为。第三，强化了粮食企业财务监督意识。通过实施报账制改革，一些财务管理工作者认真查找自身在管理中存在的问题和差距，提高了强化财务监管的意识。第四，提高了国有粮食企业经营管理水平。通过改革，减少了核算单位，降低了固定支出费用。通过重新配置企业功能、实现规模经营，有效地降低了企业单位费用，提高了经营效率。通过改革，有利于建立粮食价格的市场形成机制，避免了因企业数量多、各自为政、恶性竞争而加剧粮食价格波动，给企业经营造成的负面影响。