时间:2020-04-25 作者:褚利明 张岩松 吴文智 (作者单位:财政部农业司)
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摘要:
党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标,标志着我国已经进入加快推进社会主义现代化建设的新阶段。新时期财政支农工作和农业财政政策在推进全面建设农村小康社会过程中,要以提高农民收入为核心,大力支持提高农业竞争力,保证粮食安全和促进城乡、经济社会协调发展。各级财政部门要在总结前一时期财政支农工作经验的基础上,适时调整农业财政政策,为推动农业现代化建设做出新贡献。
近年来,我国农业农村经济发展迎来了新的历史时期,各级财政部门顺应时代的要求,紧紧围绕各地的客观实际,在多方面大胆创新,开创了财政支农工作的新局面。
观念创新,给予所有经济形式同等的支持待遇。计划经济时期,财政支农对象主要局限于支持国有企事业单位或国有经济,甚至在改革开放后很长一段时间里,国家财政一直没有对农民个人、农业民营企业和股份制企业等进行平等支持。随着私营经济的快速发展,其作为国有经济发展重要组成部分的地位得到确立,各级财政部门提高认识,调整思路,及时研究并明确国家财政给予所有经济形式以同等的支持待遇政策。观念的创新,解决了多年来财政支农范围难以拓宽的问题,为现在实行退耕还林(草)、良种和粮食补贴直接补给农民等...
党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标,标志着我国已经进入加快推进社会主义现代化建设的新阶段。新时期财政支农工作和农业财政政策在推进全面建设农村小康社会过程中,要以提高农民收入为核心,大力支持提高农业竞争力,保证粮食安全和促进城乡、经济社会协调发展。各级财政部门要在总结前一时期财政支农工作经验的基础上,适时调整农业财政政策,为推动农业现代化建设做出新贡献。
近年来,我国农业农村经济发展迎来了新的历史时期,各级财政部门顺应时代的要求,紧紧围绕各地的客观实际,在多方面大胆创新,开创了财政支农工作的新局面。
观念创新,给予所有经济形式同等的支持待遇。计划经济时期,财政支农对象主要局限于支持国有企事业单位或国有经济,甚至在改革开放后很长一段时间里,国家财政一直没有对农民个人、农业民营企业和股份制企业等进行平等支持。随着私营经济的快速发展,其作为国有经济发展重要组成部分的地位得到确立,各级财政部门提高认识,调整思路,及时研究并明确国家财政给予所有经济形式以同等的支持待遇政策。观念的创新,解决了多年来财政支农范围难以拓宽的问题,为现在实行退耕还林(草)、良种和粮食补贴直接补给农民等重大政策的实施打下了坚实的观念基础。
机制创新,引导多种经济主体对农业的投入。在财政支农政策中,财政对农业的投入政策最为重要。为探索有效的、符合中国国情的农业投入政策,各级财政部门进行了长期的尝试,主要从机制创新入手,建立了我国农业积累投入机制,明确农民、集体、农口企业和政府等不同主体在农业投入中既各有侧重又互为补充的责任,并提出政府鼓励其它主体增加农业投入的引导、支持性政策,在财政支农实践中发挥了重要作用。
制度创新,保证财政支农和农业财务管理各项工作依法开展。各级财政部门根据预算管理改革和财政支农资金管理改革的要求,加强了制度建设,尤其注重对改革和实践中证明有效的管理经验及时进行归纳,丰富各项制度的内涵。改变在制定制度方面的旧的思维观念,注重各部门、各单位用财、理财的权利与责任的合理性和对称性,调动各方面“照章办事、依规用财”的主动性和积极性。目前,财政支农从项目申报到评审等各个管理环节都建立了全新的制度、管理办法,进而推动了管理工作的创新。
管理创新,提高财政支农资金的管理水平。党的“三农”政策贯彻落实的效果如何,很大程度上取决于管理水平的高低,因此各级财政部门一直在借鉴先进的管理方式方法,并将提高管理水平作为干部队伍素质培训的重要内容来抓。目前,在支持农业产业化、农业技术推广、农村小型公益设施建设、财政支持科技扶贫等专项资金管理上陆续引入了标准文本管理、专家评审和公示制度,在财政扶贫资金、特大防汛抗旱资金、农业税灾歉减免补助资金等管理上引入了因素分配法和公式分配法,一些地方财政部门还对重大的财政支农项目实行了招投标管理。随着部门预算改革的深入,还将对部分项目实行绩效考评制度。
目前,我国农业农村经济发展的目标发生了变化,由原来提高农产品产量为主转为围绕增加农民收入,提高农业竞争力,保证粮食安全,促进城乡协调发展、经济社会协调发展为主。同时,我国面临加入WTO后农产品竞争日趋激烈、“三农”问题日益突出等新形势,农业财政政策需要与时俱进,适时调整。目前,国内农业支持、公共财政覆盖农村等相关政策研究工作正紧锣密鼓地进行,粮食补贴直接补贴给农民、财政支持农民专业合作组织等试点工作已经启动,农业财政政策调整进入了一个舆论准备、研究准备和试点探索的时期。
明确农业财政政策调整的基本出发点。一是按照公共财政的要求调整农业财政政策。农业的基础性地位和农业农村的特性,决定着政府要支持和保护农业。但政府的支持和保护要着眼于市场机制在农业资源配置中的“失灵”部分,即在激发市场机制作用的前提下,按照公共财政的要求支持和保护农业;同时,要兼顾财政面临的供需矛盾,不能苛求一夜之间满足农业农村发展对财政资金的全部需求。要着眼长远,通过改革,逐步消除计划经济时期残留的、影响解决“三农”问题的体制性、机制性障碍,在解决财政“缺位”的同时,避免“越位”形成的财政资金的浪费和低效。二是着眼长远,从“两个转变”的战略角度调整农业财政政策。随着经济快速发展和工业化进程加快,我国面临由“农村支持城市、农业支持工业”向“城市反哺农村、工业反哺农业”转变的战略性抉择。国家财政要积极发挥分配、调控职能,研究调整国民收入分配结构和财政支出结构的政策措施,建立多元化的稳定增长的农业投入机制。要保证财政支农支出按法定要求增长,积极调整财政支出增量结构,扩大支持农业农村的范围和力度。当前,要按照党中央、国务院的要求,认真落实关于财政预算内教育、卫生、文化、科技等方面的新增支出主要用于农村的政策;调整国债投资结构,向农业农村倾斜;制定税收、补贴、贴息等方面的优惠政策,积极鼓励和引导农民、工商企业资金、信贷资金和外资等增加对农业投入。
突出财政支农重点仍然是农业财政政策的核心。今后相当长的一段时期,国家财政依然面临增加农业、社会保障和其它社会发展投入等多重压力,结合国情和WTO规则的要求,要坚持突出财政支农重点,将有限的财政资金用在刀刃上,发挥最大的效益。
1.支持农业农村基础设施建设,包括农田水利、农村道路、农业生态环境建设等,提高农业抗御自然灾害能力,减少农业自然风险,降低农产品成本;支持农业科研及技术推广,推动农业结构调整,支持提高农产品质量、保证食品安全、良种与农业技术推广、农民中介组织培育、营销市场与信息服务体系建设等,提高农业竞争力。
2.促进提高农民收入。除对农民实行与国家调控目标挂钩的直接补贴外,国家通过投资重大农业基础项目和公共基础建设项目,积极为农民创造就业机会。此外,要积极开展农村最低生活保障制度试点。
3.增加农村基础教育、医疗卫生和文化投入,加快农村社会发展。在按照WTO规则调整、完善我国农业支持与保护方式的同时,结合我国实际,对不受WTO限制的农村教育、医疗卫生、文化等方面加大支持力度,提高农民文化素质,改善农民生活水平。
4.实行对贫困地区和贫困群体援助措施,缩小发展差距。加大对贫困地区投入,缩小农村经济发展差距,促进城乡协调发展,全面实现小康。
求变创新,制定和实施新的农业财政政策。新时期“三农”问题的复杂性和解决的艰巨性更加突出,沿用传统的财政支农思路难以有效破解。党的十六大提出,要统筹城乡社会经济发展解决“三农”问题,这不仅是理论上的重大创新,也是解决“三农”问题的指导思想创新。新的农业财政政策也要求变创新,为支持解决“三农”问题探索新的途径。
1.实行对农民的直接补贴方式。1998年实施粮食流通体制改革以来,实行的是国有粮食企业按保护价敞开收购农民余粮,粮食企业销售不出去的库存粮食,由财政部门对粮食企业补贴粮食储存期间的利息费用的政策,补贴资金来源于国家建立的粮食风险基金。实践检验,补贴流通环节的办法效率不高,中间环节流失较多,农民应该得到的利益没有完全得到,不符合WTO规则。改为对农民直接补贴,不仅有利于保护农民的利益,也有利于推动粮食流通体制的深入改革。目前,对农民的直接补贴试点工作已经有序展开。
2.支持农民专业合作组织发展。农民专业合作组织制度对于家庭经营和农业市场运行的基础性贡献,表明它是我国农业组织体系中极其重要的基础组织资源,是对以家庭经营为主的统分结合的双层经营制度缺损的重要修补方式,是农户连接市场和政府的有效中介。国外经验也表明,从立法、产业政策、财政、税收、合作教育和培训等多方面积极支持以农民专业合作组织为主要形式的农村中介服务性组织的发展,对发挥政府在农村和农业领域提供公共服务的作用,能起到事半功倍的效果。我国农业经营单位和农民家庭数量庞大且分散,政府难以直接面对一家一户,政府支持农民专业合作组织发展,就是有效地支持农业、农村和农民,并为国家财政支农提供了一个有效的载体,对于提高财政支农资金的有效性将发挥积极的作用。2003年,中央财政已经开始组织支持农民专业合作组织发展试点工作,探索这种新的财政支农方式。
3.加强公共财政覆盖农村的政策调研,探索扩大对农村公共投入的途径。实现公共财政覆盖农村,是促进城乡协调发展、经济社会协调发展的重要财政举措。今后,在继续加强农业基础设施、农业科技进步、农产品质量标准和质量安全体系、生态建设、抗灾救灾和农村扶贫开发的同时,要将农村清洁用水、乡村道路、公共卫生和医疗救助、社会保障、基础教育、科技文化等纳入公共财政覆盖范围。近期内要确保新增科技、教育、文化、卫生等财政投入主要用于农村。
4.用现代税制积极推进农村税费改革,切实减轻农民负担。农村税费改革是理顺国家、集体、农民三者利益关系,保护农民利益,促进农业农村发展的一项重大财税改革举措按照党中央、国务院的改革部署,今年已在全国范围内推进了改革试点工作。今后,在确保农村税费改革和逐步取消农业特产税取得预期效果的基础上,按照“先规范、后降率、再转制”的原则,用现代税收制度替代现行的农业税制,消除不合理的“二元税制结构”,从制度上保证减轻农民负担,促进城乡经济的协调发展
增强财政支持政策的透明度,保障农业财政政策的贯彻落实。公开、透明、规范和普遍受益是WTO贸易规则所倡导的,因此,增强农业财政政策的透明度,规范农业支持和保护方式,提高农民的参与水平,对于提高财政支持效率是非常重要的。要充分利用WTO农业协定和入世谈判协议允许的农业支持政策及时调整政府收支分类和农业支持结构,按照WTO规则,建立有效支持农业发展的农业信息服务以及市场营销服务等支持体系,促进农业结构调整、农民增收。实行公开透明操作、平等支持方式,逐步做到支持政策、事项一律公开,包括政策内容、运作程序、管理监督等。对政府支持的项目逐步做到按规范的程序实行公开招标、投标,各种经济成分的单位都可以平等竞争提高农民参与水平,特别是与农民生产生活密切相关的投资项目,要充分听取农民的意见,提高农民参与的积极性加快立法步伐,强化执法检查,确保财政支农政策措施落实到位。
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