正在积极开展的农村税费改革取得了很大成效,一些配套改革也取得了阶段性成果,农民负担得到减轻,干群关系有了较大改善,维护了农村社会稳定,理顺了国家、集体、农民三者利益关系,调动了农民生产的积极性,促进了农业和农村经济的发展。但这次改革是利益的重新分配,在一定时期内,农民负担减轻的同时也引起乡镇财政收入减少,乡镇减收的同时事权增加、支出增大、财政困难。黑龙江省有1210个乡镇,实行农村税费改革后,乡镇级财力净缺口13.5亿元,国家给予转移支付后,资金缺口仍然很大。仅齐齐哈尔市乡级可用财力总额为62351万元(其中乡级收入为52752万元,上级补助为9599万元),全市乡级支出总额为86673万元,乡级财政缺口为24322万元,这个缺口还不包括化解乡级债务等支出,扣除上划到县级的教育经费,乡级财政缺口为9847万元。
目前,税费改革地区缓解乡镇财政困难主要采取三种方法:一是在改革后的农业税及其附加中弥补一部分;二是精简机构和人员,节约财政开支;三是依靠中央和省两级财政转移支付。这些措施在一定程度上缓解了乡镇财政困难,但这些措施或是操作难度大,或是执行不力,监督不够,没能达到预期目的。
第一,规定乡镇财政收入由改革后的农业税及其附加弥补一部分的同时,忽视了一些特殊情况。黑龙江省绥化市北林区,改革前一亩地交农业税13.5元,改革后交26.7元,增加的13.2元中的正税增加额用于弥补乡级财政,附加税增加额用于弥补村级财政。但若有乡镇或村屯遇到重灾,按有关规定应免收或减收农业税及附加,从而导致这些乡镇的村级支出无法安排;部分农民外出打工,土地转包他人后,无法找到第一承包人,税款征收难度加大;取消乡统筹、村提留,改征农业税,使农业税征收难度加大,有可能出现尾欠现象。
第二,“精兵简政”阻力重重,可操作性不强。首先,乡镇分流途径少,导致精简往往无法顺利进行,反弹越来越大,而且“减人不减支”现象普遍存在,以“退养”、“假退”(即早于退休年龄退休)方式减下的人,与在职职工待遇相同,甚至更高,减员反而增支。这次税费改革将乡村两级学校的教师工资上划到县,由县财政统一支付,以减轻背在农民身上的沉重的教育集资负担。但县财政负责的只是国家正式教师工资,民办教师的工资仍由农民负担。其次,撤乡并村存在“名合实不合,人员没有减到位,财务两套账”问题。
第三,转移支付没有充分体现“统一与规范,公正与合理,公开与透明”原则。现行转移支付规模小,无法实现公共物品提供的均等化,科学化不够,表现在计算公式没有建立起来,转移支付过程中要素考虑不周全,各省之间没有统一的规范,省以下尤其县乡一级存在操作难的问题。
解决乡镇财政困难是一项复杂的系统工程,不可能一蹴而就,要在配合搞好农村税费改革的同时,积极探索根治乡镇财政困难的治本之术。从近期看,建议主要做好以下几点:
第一,继续精简机构,压缩财政供养人员。首先,精简一定要到位,不能仅从数量上的减少来认定改革的成功,更不能跟上级做“数字游戏”,减少数量不是目的,最终的目的是减少开支,杜绝“减人不减支”现象,这需要社会各项配套改革尤其是社会保障制度改革进程的加快。其次,精简和压缩不能盲目。应以从根本上减轻农民负担,不影响社会稳定,有利于农村经济发展为基础。
第二,做好过渡时期转移支付工作。在中央和省级财力允许的条件下,应尽可能地加大对县乡的转移支付力度。同时,突出转移支付资金投放重点,提高资金使用效率。
第三,调整财政支出结构。在农村公共物品供给不足的情况下,县乡两级在安排财政支出时,注意力大多集中在加强农村教育、卫生、乡村两级办公条件三大基础设施建设上,但同时不能忽视的是,应该留出支持农村经济发展的专项资金,为大力发展农村经济、积极培植财源、从根本上摆脱乡镇财政困难奠定基础。
从长期看,要使乡镇从根本上摆脱财政困难,必须在经济发展和体制改革上做文章。建议在以下几个方面做进一步调整和改革。
第一,进一步完善体制,加快发展农村经济。建立健全以市场为基础的农产品流通体系;以法律形式固定农民土地承包和使用权益;完善农业社会化服务体系,走产业化经营的道路;加快调整农业结构,增加科技含量,发展高效农业;壮大集体经济,积极招商引资;从各地实际出发,涵养财源,以避免对上级转移支付资金的依赖,形成有效的乡镇财政增长机制。
第二,深化和完善县乡财政改革。抓住乡镇机构改革的契机,大力推进以编制部门预算、政府采购、国库集中支付为主要内容的县乡财政改革,并处理好三个“协调”关系,即财政职能与市场机制相协调,中央与地方之间的财政关系相协调,财政与经济、政治、社会的关系相协调。同时,加大反腐败力度,彻底医治官僚主义、形式主义、脱离实际、急功近利的作风。
第三,加快“城镇化”进程,以工养农。为克服长期以来城乡二元结构体制分割和城镇消费群体比重小的弊端,一要加快户籍管理体制改革,开放城市劳务市场,打破城乡分割的局面;二要扩大县级城镇建设,有计划地发展企业;三要适当地在较大、较中心的乡镇,由几个乡镇自愿共建新企业,以形成中心城镇格局,吸收农业剩余人口。这不仅有利于我国农村改革突破传统的相互封闭的城乡关系,有利于增加对农产品和工业制成品的消费需求,也有利于促进我国城镇化水平的提高。