时间:2020-04-25 作者:李新辰 容星火 李安东 (作者单位:财政部预算司)
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摘要:
财政体制建设应实行“阳光工程”,也就是说政府的一切财政收入、支出要防止出现各种“暗箱”操作及腐败现象。编制部门预算、实行彻底的收支两条线改革等都是为这一目标服务的,税式支出也应当是这一工程的重要组成部分。我们在确定税制时,根据各税种对经济的影响并结合国家宏观因素,规定了种种税收优惠政策,但是并没有从税收优惠的角度统一分析各税种优惠政策的分布、趋势、效果,从而不能完整地把握税制。实际上,税式支出既是一种收入的放弃,也是一种间接支出,对财政收入与支出都会产生影响,对税式支出的数额做出估计更有利于增强财政体制的透明度。任何政府都应该对自己决策的税收优惠所产生的真正效果作一个总体的了解,以在制定政策时做到心里有数,对同样的经济效果,是采用财政拨款支出手段还是采用税收优惠政策,在决策时就能够有一个数据分析的技术支持。因此,一个成熟的税式支出管理制度是公共财政体制的内在要求。
税式支出的概念是1967年由美国财政部税收政策助理斯坦莱提出的,其意义在于对实际上存在于美国税收实践中的税收优惠进行系统管理。继美国之后,英国、加拿大等国家相继提出税式支出预算管理模式。应该说,像常规预算那样对税式支出...
财政体制建设应实行“阳光工程”,也就是说政府的一切财政收入、支出要防止出现各种“暗箱”操作及腐败现象。编制部门预算、实行彻底的收支两条线改革等都是为这一目标服务的,税式支出也应当是这一工程的重要组成部分。我们在确定税制时,根据各税种对经济的影响并结合国家宏观因素,规定了种种税收优惠政策,但是并没有从税收优惠的角度统一分析各税种优惠政策的分布、趋势、效果,从而不能完整地把握税制。实际上,税式支出既是一种收入的放弃,也是一种间接支出,对财政收入与支出都会产生影响,对税式支出的数额做出估计更有利于增强财政体制的透明度。任何政府都应该对自己决策的税收优惠所产生的真正效果作一个总体的了解,以在制定政策时做到心里有数,对同样的经济效果,是采用财政拨款支出手段还是采用税收优惠政策,在决策时就能够有一个数据分析的技术支持。因此,一个成熟的税式支出管理制度是公共财政体制的内在要求。
税式支出的概念是1967年由美国财政部税收政策助理斯坦莱提出的,其意义在于对实际上存在于美国税收实践中的税收优惠进行系统管理。继美国之后,英国、加拿大等国家相继提出税式支出预算管理模式。应该说,像常规预算那样对税式支出进行管理是最科学的,但是建立严格意义上的税式支出预算却受限于许多条件。分析各国的实际做法,可以看出它们对税式支出的预算管理制度还不是很成熟,或说与通常意义上的预算还有很大不同;然而,税式支出分析制度却是比较完善并逐步发展的。
可以说,经济发展客观上要求我们必须加强税式支出管理。在管理方式上,借鉴国外的经验,结合我国的具体情况,要着重于建立一个逐步完善的税式支出分析制度,而不是现在就编制税式支出预算。因为,我国当前不具备编制严格的税式支出预算的条件。
1.我国还没有一套成体系的税式支出分析制度
税式支出分析是建立税式支出预算的前提。所谓税式支出分析,是指按照严格的税式支出的定义,对某一项税收优惠规定进行分析,以确定是否属于税式支出。也就是说,税式支出分析要解决的首要问题是税式支出的构成,这对于编制预算是至关重要的。而在我国,可以说尚不存在成体系的税式支出分析制度,缺乏编制严格意义税式支出预算的前提条件。目前,我国关于税式支出的一些零散分析并没能汇总在一起形成可供利用的政策工具,更缺乏对税收优惠项目进行是否属于税式支出定位方面的经验。困扰我们进行准确定位的一个主要问题是,税法已经对优惠条款作了规定,但是如果完全按照现行税法甄别税式支出,一些旨在使税制保持税收中性的规定也会被视为税式支出;然而从税收中性的角度出发,这些规定恰恰是对现行税法的必要补充。怎样界定税式支出的构成,美国人争论了几十年,争论的结果是面对十分完备的以两种基线计算的税式支出数据,当局竟然都不会轻易利用来制定相关政策,从而使税式支出预算只停留在对数字的排列和分析上。
2.建立税式支出分析制度是一个不断完善的过程,需要考虑诸多因素的影响
我国正处于向社会主义市场经济体制转轨时期,经济制度中的诸多因素尚未最终定位或正逐步走向完善,这种客观环境决定了建立税式支出分析制度有一个不断完善的过程,不是一蹴而就的。受转轨体制的影响,在税式支出分析信息采集方面我们要充分考虑以下因素:
税制。我国现行税制的基本框架是1994年财税体制改革后确定的,迄今只有短短8年时间,可供利用的数据较少。从进行财政分析的角度出发,缺乏进行计量分析足够完备的数据基础,不能很好地保证预测的真实、客观。不仅如此,我国税收体制中还存在许多不确定的因素,在税收结构中占主要地位的增值税的税基还有可能作进一步调整,所得税收入分享改革刚刚启动等等,这都将对税制产生影响。
税收信息。一个资料翔实、数据可靠、能够快速获得的信息库是进行税式支出分析最基本的前提,没有这样的一个数据库,税式支出分析将只能是纸上谈兵,其分析结果也不会有太大的利用价值。就历史资料而言,我国目前对于各项税式支出手段都没有完备的统计资料,尤其是对经济生活中确实存在的税收延期、加速折旧等税式支出方法缺乏相关研究和具体资料。历史资料的不完备使得我们无从准确确定各项税式支出数额,并对其发展趋势准确地作出预测。目前,我国的税收信息库建设还处于待完善阶段,税收优惠信息统计工作更处于初始阶段。首先,根据其它国家的经验,各项税收优惠统计资料的原始来源,正是个人和公司填列的纳税申报书,申报中列明的扣除项目、优惠项目等,汇总成某项税收优惠的总计。而我国尚未实行个人收入的全面申报制度,对有关税收优惠扣除的统计很不全面。其次,尽管税收信息建设工程正在向纵深发展,但是还未能履盖全国,许多地方尤其是农村基层主要依靠人工收税,不能完全、真实地取得进行税式支出分析所需要的最基本资料,也成为税收统计上的一片空白。第三,我国的税收缴纳体系尚未能实现全国范围内的联网,财政、税务、海关三系统之间也未进行联网,不能保证各财政收入管理部门迅速有效地获得相关信息,从而不能保证对税收收入的即时、完全监督。税收信息的不完备,从根本上决定了我们并不具备建立税式支出预算的条件,即使是现在就开始着手建立税收优惠统计信息库,也需要一个不断充实和完善的过程。
税收管理体制。我国财政部门与国税局机构分置,税收是由税务系统具体征收,而预算是由财政部门负责编制,两部门之间还存在衔接问题。
3.我国的税收优惠政策有必要作进一步调整
笼统地讲,税式支出制度就是税收优惠政策的反映。我国目前的税收优惠政策存在涉及面广、优惠项目过多、优惠手段单一、过多依赖直接减免等问题。涉外税收优惠多数集中在所得税方面,这虽然在一定程度上反映了一种世界趋势,但是由于国家之间税收管辖权的差异和国际间双重征税的存在,一定程度上影响了我国税收优惠政策的实际效果。在优惠手段上,以直接减免和优惠税率为主,在支出范围上,更偏重于发达地区,这些问题的存在同样影响了税式支出的效果。同时,虽然税收优惠政策的权限集中在中央,但各地仍自行出台一些税收政策以吸引投资或保护地方经济,造成税式支出统计上的困难。在这样的基础上是很难进行科学、严格的税式支出预算核定的。
4.政府收支分类体系还要进一步完善
政府收支分类体系是编制预算的基本保证,也应该是建立税式支出分析制度的基本保证。目前,我国的政府收支分类体系正处于改革攻坚阶段,现在就编制税式支出预算不能保证预算及其分析的连贯性和可用性。
综上所述,我国目前虽然不具备编制税式支出预算的条件,但是逐步建立税式支出分析制度是必要的,更是可行的。就可行性而言,建立并逐步完善符合中国特色的税式支出分析制度的各项条件有些已经比较成熟,有些正浮出水面。
1.清理税收优惠政策。首先,对于已经出台的税收优惠政策,要按照国家政策规定进行逐项清理,取消不符合国家规定的、各地自行出台的税收优惠政策。其次,对于准备出台的税收优惠政策,要进行充分论证,合理分布支出布局,以促进地区间经济发展及行业发展的平衡。第三,进一步强化中央决定税收优惠政策的权限,地方政府不得再自行出台税收优惠政策。第四,对各项税式支出手段进行进一步分析,更好地了解各项手段对于经济运行的内在影响及对纳税人的行为影响;在税收优惠措施上注重各项手段按其功能合理使用,不能过于依赖直接减免与优惠税率。从某种意义上讲,清理税收优惠政策是为建立税式支出分析制度扫清障碍,奠定基础。
2.进一步加强税收征管,促进税收征管制度的信息化建设。研究适时建立纳税人个人收入综合申报制度,提倡广泛使用计算机联网,收款银行与执收单位要联网,财政、税务、海关三部门也要联网,使财政部门在进行税式支出分析时,能从税务、海关部门尽快获得有效信息。同时,尽快完成“金财”、“金税”、“金关”等信息建设工程。
3.稳定税制。对现行税制需要改革的税种,如增值税的改革、遗产税的研究等等进行充分论证,择机出台改革方案,形成一个适应我国社会主义市场经济体制要求的相对稳定的税制,为建立税式支出分析制度创造良好的工作平台。
4.逐步对各项税式支出手段建立统计档案。这要求对纳税人在纳税申报和缴纳税收时填报的有关表格进行汇总,同时要坚持连续统计的原则,以掌握各种税收优惠手段的数据,为建立税式支出分析模型提供可供利用的数据源。
5.财政、税务、海关等有关部门在建立税式支出分析制度上要加强分工与合作,税务、海关系统要为财政部门进行税式支出分析提供及时、详细的信息。三部门之间的合作与分工,将对建立税式支出分析制度提供重要的行政支持。
6.遵循逐步试点、扩大范围、稳妥推进的原则。目前每年国务院向人代会报送的预算草案中有关财政收支数字都是净数,即对税式支出已经作了扣除。我们可以把这一部分单独拿出来,对一些税式支出项目进行细化分析,建立税收优惠数据库,即不仅仅提供汇总数,还提供明细数,并予以说明。这可以作为我们进行税式支出分析的起点。待试点取得一定经验后,再在不断积累相关资料的基础上,逐步扩大分析范围。
7.建立税式支出分析制度的框架。一是税式支出分析范围。按不同的税种分类,在每一税种下,再以改革后的政府收支分类科目进行分别预测,汇总后得到某项税种的税式支出数及各税种税式支出总数。二是税式支出分析工具。对收入效应法、支出等量法和现值法等作进一步的研究。同时,要对在税式支出分析中是以收入为税基还是以消费为税基进行研究,可以考虑先以税法为基础进行有关统计工作。三是税式支出分析数据。有关数据主要来源于税务及海关系统的统计。同时,根据年度经济、财政政策的影响,参考税式支出趋势,综合考虑各种新生变量,科学、合理地运用一定的经济模型进行预测,测定税式支出预计数。
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