时间:2020-04-25 作者:徐放鸣
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摘要:
1998至2002年的5年里,正值我国金融体制改革的攻坚阶段。1997年和2002年分别召开的全国金融工作会议,确定了以加强金融监管为主题,加快国有金融机构改革步伐的整体方案。5年来,财政部金融司认真落实两次全国金融工作会议精神,积极参与国务院组织的金融体制改革调研,对金融体制改革的不同方案进行比较分析,并对涉及的有关财政财务问题进行深入研究,提出了解决方案,为加强金融财务监管,防范和化解金融风险,稳定金融秩序,作出了自己的努力。
一、逐步推进谨慎性原则,加快消化国有金融企业历史包袱
1.改革金融企业呆账准备计提及呆账核销管理办法,加大消化历史包袱和提高信贷资产质量的力度。一是从实际出发,放宽呆账核销条件,只要是金融企业按照法律程序不能追回的贷款,都可以由企业按财政部规定自主界定为呆账并及时核销,同时将原来的呆账、坏账和投资损失统一合并为呆账,扩大了呆账确认范围;二是提高呆账准备的计提比例,即金融企业可以根据国际上通行的贷款五级分类办法,按照每类资产的实际风险程度确定呆账准备的计提比例,最低不低于1%,最高可提取100%;三是允许金融企业对符合条件、实际核销的呆账从税前据实列支。修改后的呆账核销政...
1998至2002年的5年里,正值我国金融体制改革的攻坚阶段。1997年和2002年分别召开的全国金融工作会议,确定了以加强金融监管为主题,加快国有金融机构改革步伐的整体方案。5年来,财政部金融司认真落实两次全国金融工作会议精神,积极参与国务院组织的金融体制改革调研,对金融体制改革的不同方案进行比较分析,并对涉及的有关财政财务问题进行深入研究,提出了解决方案,为加强金融财务监管,防范和化解金融风险,稳定金融秩序,作出了自己的努力。
一、逐步推进谨慎性原则,加快消化国有金融企业历史包袱
1.改革金融企业呆账准备计提及呆账核销管理办法,加大消化历史包袱和提高信贷资产质量的力度。一是从实际出发,放宽呆账核销条件,只要是金融企业按照法律程序不能追回的贷款,都可以由企业按财政部规定自主界定为呆账并及时核销,同时将原来的呆账、坏账和投资损失统一合并为呆账,扩大了呆账确认范围;二是提高呆账准备的计提比例,即金融企业可以根据国际上通行的贷款五级分类办法,按照每类资产的实际风险程度确定呆账准备的计提比例,最低不低于1%,最高可提取100%;三是允许金融企业对符合条件、实际核销的呆账从税前据实列支。修改后的呆账核销政策为金融企业准确核算经营损益、提高资产质量,促进其稳健经营和健康发展起到了重要的作用。
2.逐步缩短金融企业应收利息的核算期限。1993年实施财务会计制度改革时,将金融企业利息收入的核算原则由收付实现制改为权责发生制,规定利息收入的确认期限为3年,即只有贷款本金逾期超过3年尚未收回的利息才允许停止计入当期企业收入。这项财务政策与国际上通行的利息收入确定期限为90天的做法差别较大,也增加了金融企业的经营风险。考虑到财政的承受能力,我们1988年确定了分阶段逐步改革到位的方案。在1997年应收息核算期已缩短为2年的基础上,1998年进一步缩短为1年;2001年,根据我国成功加入世贸组织的最新情况,将应收息的核算年限从原规定1年改为半年,同时明确,无论贷款本金是否逾期,其应收利息逾期半年也不再作为当期收入;对历史遗留的以前年度的应收利息,要求在5年内从利息收入中冲回;2002年初,按照原定方案,再一次将利息收入核算期限缩短为90天,与国际通行做法完全一致。
3.积极参与和推动降低金融企业营业税税率,按照WTO规则让国有金融机构享受国民待遇。目前,只有我国及少数几个发展中国家对金融企业按营业收入的一定比例征缴营业税,而西方发达国家的金融机构以及外资金融机构在中国设立的分支机构均没有这项税赋。1998年,国有金融企业的营业税税率高达8%,仅4家国有商业银行当年的营业税税额就达116亿元,同期4家银行实现利润总额仅为41亿元。为切实减轻金融企业负担,从2001年起每年下调金融企业营业税税率1个百分点,即:2001年降为7%,2002年为6%,2003年为5%。下调的3个百分点的营业税全部为中央财政收入。
4.参与研究、测算发行特别国债补充国有商业银行资本金的具体方案,探索增补资本的其他有效途径。国有独资商业银行资本充足率低的问题由来已久,1997年末,4家国有独资商业银行的所有者权益账面数为2201亿元,平均资本充足率只有1.22%,与巴塞尔协议规定的8%的比例相差甚远。1998年,经国务院研究决定,结合中央银行存款准备金制度改革,中央政府增发2700亿元特别国债,补充国有独资商业银行资本金。除此之外,近年来,财政部金融司一直在认真研究发行次级债券补充国有商业银行资本金的实施方案。截至2001年末,如果不扣除贷款损失,按1997年的口径测算,4家国有独资商业银行的账面所有者权益为5987亿元,资本充足率达到7.7%。尽管按照新的巴塞尔协议调整后,4家国有银行的资本充足率仍然有缺口,但应该说,在剥离1.4万亿元不良资产,以及财政部实行缩短应收息核算期、扩大呆账计提和核销比例等谨慎性财务制度以后,4家银行的资本充足率要比1997年补充资本之前的情况有了较大的改观。
5.规范资产公司内部财务管理行为,研究解决资产处置过程中存在的问题。资产公司是我国金融改革过程中涌现出的一个新事物,其经营活动、财务核算同银行等金融机构有着明显的区别,没有经验可循。为了使资产公司尽快步入正常运营轨道,财政部金融司研究制定了《金融资产管理公司财务制度(试行)》,对资产公司内部财务管理事项作了详细规定。同时,为了鼓励资产管理公司尽快处置不良资产,还明确了有关奖罚措施,初步建立了对资产管理公司的激励和约束机制。各资产公司在这些规章制度的指导下,着重加强了内部制度建设,制定了各自的资产处置管理细则,并按规定成立了不良资产处置审核委员会,明确了处置程序和权限,强化了财务管理和会计基础工作,并逐步建立健全了内部审计制度,资产处置和各项管理工作日益规范。目前,资产公司存在的突出问题是处置收入不能弥补处置成本,财政潜在负担十分沉重。对此,正在研究解决问题的思路。
二、参与清理整顿金融秩序,规范和约束金融机构财务行为
1.指导地方财政部门化解财政金融风险,落实中央银行再贷款财政扣款制度。20世纪90年代以来,由于各地乱办金融,相当多的地方出现了区域性的金融风险,并显现出金融风险向财政风险转化的趋势。按照1997年第一次全国金融工作会议的精神,为了稳定社会,促进经济发展,财政部在对一些地方进行专题调研的基础上,从财务监管的角度指导规范各地化解金融风险,特别是防范金融风险向财政风险的转化。为了促使地方政府加大对所办金融机构清理整顿的力度,1999年国务院决定通过中央专项借款化解地方金融风险。即:由人民银行给地方商业银行提供再贷款,专项用于化解一些地方出现的金融风险;如果地方政府不能如期归还,财政部将扣减中央对地方的税收返还用于归还人民银行。对个别地方政府不能在规定期限内还款的,金融司会同部内有关司局按照规定严格履行了扣款手续。
2.参与清理整顿信托投资公司业务以及银行账外账的工作。为了贯彻落实国务院关于整顿信托投资公司的决定,财政部金融司及时研究制定了信托投资公司整顿中的清产核资、资产评估和损失冲销等财政财务政策,保证了这项工作顺利有序地进行。先后参与中农信、中创公司的关闭清理工作,2002年负责中国经济信托投资开发公司的关闭清理工作。为从财务环节上堵住账外账的漏洞,根据国务院文件的精神,组织有关单位座谈讨论,并起草了《关于防止银行账外账及违规经营的财务规定》,已送国务院整顿账外账领导小组修改审定。
3.继续清理国有金融机构所办经济实体,全面开展金融企业产权登记工作。为了贯彻落实中央关于金融机构与所办经济实体脱钩的决定,财政部金融司委托中介机构对10家金融类脱钩企业进行了验资,查实了4家国有独资商业银行及中国人寿保险公司在脱钩企业的股权投资,在此基础上,发文通知有关地方政府和金融机构着手实施股权划转工作。2001年7月,金融司接管金融企业国有产权登记工作后,下发了做好金融企业国有资产产权登记管理工作的具体办法,并组织了对中央直管金融机构及其所办经济实体的全面摸底调研,并在完成对所有中央直管金融企业的国有资产产权占有登记工作的基础上,将针对产权登记过程中发现的问题,提出对金融机构所办经济实体的处理意见。
4.大力加强对金融机构的财务监督检查工作,提高财务会计信息真实可靠性。为了督促金融企业切实执行财政部制定的有关财务会计制度,提高财务会计信息的真实性,经部领导批准,金融司委托中介机构先后5次对96家金融机构1999年和2001年的财务收支情况进行了检查。查出的问题主要包括少计漏计收入、虚列乱列成本、偷逃税款、费用和固定资产超支挂账、错用会计科目、财务手续不全、账表不符和资产不实,等等。据初步统计,查出违纪金额23.15亿元,应上缴国家财政2.61亿元。对此,金融司已经发文要求被查单位补缴应交未缴税款,调整相关会计科目,加强财务管理基础工作。
三、减少行政审批事项,改革金融企业财务与资本监管模式
2002年,根据《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》,国审办确认财政部第一批拟取消审批项目为24项,其中11项为金融财务监管的审批事项,具体可分两类:有5项是对金融企业财务规章制度的调整,包括取消了金融企业呆账核销、抵债资产变现损失确认、住房周转金账户清理后的负数余额的摊销、住房周转金列支、大宗采购项目邀请招标的审批;其余6项主要是对中央直管金融企业的审批,包括对中央国债登记结算公司年度财务收支计划审批、国有独资商业银行向分支机构布置决算文件、政策性银行人员编制的审核以及中国农业发展银行省以下机构购买营业办公用房的审批等。
近年来金融司主要从三个方面转换财务与资本监管模式:第一,改进对金融机构财务收支计划的审批方式。随着我国加入世贸组织步伐的加快,金融司在对金融机构财务收支计划审批过程中,重点抓两件事,一是实行国有金融机构费用零增长的控制办法,有效地遏制了费用大幅度增长的势头;二是严格控制固定资产购建规模,防止金融企业的经营资金被挤占挪用,从实际效果看也基本达到了预期目的。第二,参照国际惯例制定有关财务法规,防止新增行政审批事项。在研究制定扩大呆账计提和核销办法、缩短应收利息核算期限以及实行大宗物品集中采购办法等金融企业财务政策和制度时,树立按照国际惯例制定规则的指导思想,允许企业在规则的范围内自主决定其财务政策,彻底改变了以往事事都要报主管财政机关审批的监管模式。第三,着重加强了对国有金融机构财务状况的分析。1998年以来,金融司每个季度都要对国有金融机构财务状况进行分析并向部领导汇报,每年还要形成一个向国务院汇报的年度分析报告,报告反映的问题和提出的建议,很多都受到了国务院领导的重视,有助于对金融机构财务实施有效监管。
(作者为财政部金融司司长)
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